II SA/Po 1100/19

Dnia 11 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi M. G. na czynność Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2019r. w przedmiocie odmowy przedstawienia kandydatury na członka pozaetatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu

Komisja Konkursowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., pismem z dnia [...] października 2019 r., działając na podstawie § 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz.U. z 1999 r., Nr 47, poz. 462), zawiadomiła M. G. (dalej: skarżącego), że podjęła rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydatury skarżącego Zgromadzeniu Ogólnemu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wskazując, że rozstrzygnięcie Komisji konkursowej jest ostateczne. Skarżący, pismem z dnia [...] listopada 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydata na członka pozaetatowego zgromadzeniu ogólnemu samorządowego kolegium odwoławczego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz ust. 1a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm., dalej: ustawy o SKO) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. z 1999 r., Nr 47, poz. 462, dalej: rozporządzenia) poprzez oparcie rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej na kryteriach przyjętych arbitralnie, nieznanych kandydatowi i niewymienionych w ustawie ani ogłoszeniu o konkursie, 2) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie przez Komisję rzeczywistej oceny wiedzy prawniczej i doświadczenia zawodowego, a zwłaszcza nieuwzględnienie dorobku orzeczniczego wypracowanego w ramach działalności kandydata jako członka pozaetatowego poprzedniej kadencji w SKO w P., 3) § 3 ust. 1 w zw. z ust. 6 rozporządzenia poprzez odmowę przedstawienia kandydatury skarżącego Zgromadzeniu Ogólnemu SKO, pomimo że skarżący spełniał kryteria wyboru, 4) § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez sporządzenie protokołu z prac Komisji Konkursowej w sposób wadliwy, bowiem niezawierający konkluzji, nie odnoszący się indywidualnie do poszczególnych kandydatów ani nie wskazujący tych cech, które zadecydowały o rozstrzygnięciu Komisji, a ponadto wbrew literalnej treści § 4 ust. 2 rozporządzenia niezawierający elementu dotyczącego głosowania członków Komisji. Komisja Konkursowa, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej odrzucenie a ewentualnie o oddalenie. Komisja wskazała, że warunkiem dopuszczalności drogi sądowej określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, aby czynność lub akt inny niż decyzja i postanowienie administracyjne należały do zakresu wykonywania administracji publicznej. Tymczasem komisja konkursowa nie podejmuje działań z zakresu administracji publicznej, które są działaniami władczymi, jednostronnymi i skierowanymi do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Czynności lub akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą się odnosić do praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Natomiast osoba, która zgłasza swoją ofertę w postępowaniu konkursowym nie jest podmiotem administrowanym. Udział w konkursie ma charakter dobrowolny i kandydat na każdym etapie może wycofać swoją ofertę. Komisja wskazała również, że gdyby Sąd administracyjny przyjął skargę do rozpoznania, wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosi o jej oddalenie. Komisja wyjaśniła, że do udziału w konkursie na stanowisko członka pozaetatowego zgłosiło się 46 kandydatów, przy czym trzy oferty nie spełniały wymagań formalnych i zostały odrzucone. Wśród kandydatów podlegających ocenie Komisji Konkursowej było między innymi 6 adwokatów, 18 radców prawnych, urzędnicy zatrudnieniu w administracji publicznej (pracownicy urzędu wojewódzkiego, nadzoru budowlanego i krajowej administracji skarbowej), ławnik, asystent sędziego sądu powszechnego, rzeczoznawca ds. ruchu drogowego. Komisja Konkursowa po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, mając na uwadze limit wolnych miejsc, postanowiła przedstawić Zgromadzeniu Ogólnemu do zaopiniowania 17 kandydatów, a w przypadku 26 kandydatów odmówiono ich przedstawienia Zgromadzeniu Ogólnemu. Wśród kandydatów, którzy nie zostali przedstawieniu Zgromadzeniu Ogólnemu był również skarżący. Obok skarżącego na liście kandydatów, którzy nie zostali przedstawieni Zgromadzeniu Ogólnemu były osoby o wyższych kwalifikacjach zawodowych niż skarżący i o znacznie większym doświadczeniu zawodowym. Wszyscy kandydaci wykazali podobne lub znacznie większe doświadczenie zawodowe niż skarżący. Komisja wskazała, że oprócz skarżącego do konkursu zgłosiły się także cztery inne osoby zatrudnione w tym samym miejscu pracy co skarżący, tj. w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] w P.. Troje z wymienionych osób ma staż pracy dłuższy niż skarżący, a dwie osoby posiadają tytuł radcy prawnego. Kandydatura żadnej z osób zatrudnionych w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] nie został przedstawiona Zgromadzeniu Ogólnemu przez Komisję Konkursową. Komisja wyjaśniła, że skarżący został z dniem [...] czerwca 2017 r. powołany uzupełniająco na członka pozaetatowego kolegium w celu dokończenia kadencji trwającej do [...] października 2019 r., przerwanej przez inną osobę. Z upływem stycznia 2019 r. skarżący zaprzestał orzekania w kolegium, w związku z wyjazdem semestralnym jako student filologii rosyjskiej. Skład Komisji Konkursowej powołanej w 2017 r. był inny niż skład Komisji Konkursowej powołanej we wrześniu 2019 r., która to Komisja posiadała szerszą wiedzę o kandydacie. Nadto w konkursie ogłoszonym we wrześniu 2019 r. na stanowisko członka pozaetatowego kolegium aplikowało znacznie więcej kandydatów niż w 2017 r. (w 2017 r. komisja oceniała 29 kandydatów, a w 2019 komisja oceniała 43 kandydatów). Kandydaci konkurencyjni wobec kandydatury skarżącego mieli wyższe kwalifikacje zawodowe. W ocenie Komisji, protokoły sporządzone z poszczególnych etapów pracy Komisji Konkursowej są znacznie bardziej szczegółowe niż wymaga tego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego. Powołany przepis jako konieczne elementy protokołu wskazuje jedynie informację o wyniku głosowania i podpisy członków komisji. Komisja wskazała również, że z załączników do skargi wynika, że skarżący jest pracownikiem służby cywilnej. Wobec tego powinien był przedstawić pisemną zgodę Dyrektora Generalnego [...] na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Skarżący, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., odniósł się do treści odpowiedzi na skargę. W zakresie dopuszczalności skargi skarżący wskazał, że swoje stanowisko opiera m.in. na wykładni prezentowanej w wyroku NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1080/11, w którym wskazano, że "zarówno w powołaniu, jak i odwołaniu należy wskazać element administracyjnej czynności prawnej, która kształtuje sytuację prawną jednostki przez przyznanie lub pozbawienie zdolności do orzekania w przewidzianym przepisami prawa składzie". W odniesieniu do określenia przedmiotu zaskarżenia, skarżący wskazał, że jest nim rozstrzygnięcie, o którym Komisja Konkursowa zawiadomiła skarżącego pismem z dnia [...] października 2019 r., na co wskazał również w komparycji skargi określając przedmiot zaskarżenia. W przekonaniu skarżącego, rozstrzygnięcie to jest aktem, albowiem ma decydujący wpływ dla dalszej drogi kandydata w postępowaniu konkursowym. Świadczy o tym także jego nazwa - "rozstrzygnięcie" - nadana przez zapisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego. Wynika stąd, iż komisja konkursowa w drodze jego wydania kształtuje uprawnienie adresata do bycia przedstawionym zgromadzeniu, co zbliża to rozstrzygnięcie do decyzji administracyjnej. Dla spełnienia warunków zaskarżalności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. formalne oznaczenie substratu zaskarżenia nie jest doniosłe, skoro warunki te są identyczne zarówno dla aktów, jak i czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Jak wynika z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania spraw sądowadministracyjnych. Ich właściwością, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., objęta jest kontrola działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarżący, w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem zaskarżenia do Sądu uczynił rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydata na członka pozaetatowego zgromadzeniu ogólnemu samorządowego kolegium odwoławczego. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w związku z prowadzoną procedurą konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego. Jak wynika z art. 8 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu (ust. 1). Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (ust. 2). Szczegółowy tryb przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego określa natomiast Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 462). Zgodnie z § 3 Rozporządzenia, komisja orzeka, po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie (ust. 1). Komisja odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty nie spełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert (ust. 2). Rozmowa z kandydatami może być poprzedzona przeprowadzeniem testu sprawdzającego znajomość procedury i prawa administracyjnego (ust. 3). Głosowanie nad kandydatami jest jawne (ust. 4). Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego (ust. 5). Rozstrzygnięcie komisji o przedstawieniu bądź odmowie przedstawienia kandydata zgromadzeniu ogólnemu kolegium jest ostateczne (ust. 6). O wynikach konkursu zawiadamia się kandydatów pisemnie (ust. 7). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Zgodnie z art. 7 ust. 3, kandydatów na członków kolegium przedstawia jego prezes. Stwierdzić więc należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie, jako stanowiące jeden z etapów naboru na członka kolegium, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. W szczególności przedmiotowe rozstrzygnięcie nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący, w zakresie dopuszczalności skargi wskazał, że swoje stanowisko opiera m.in. na wykładni prezentowanej w wyroku NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1080/11, w którym wskazano, że "zarówno w powołaniu, jak i odwołaniu należy wskazać element administracyjnej czynności prawnej, która kształtuje sytuację prawną jednostki przez przyznanie lub pozbawienie zdolności do orzekania w przewidzianym przepisami prawa składzie". Teza ta nie znajduje zastosowania w sprawie, w której skarżący zakwestionował nie czynność powołania bądź odwołania a rozstrzygnięcie o odmowie przedstawienia kandydata na członka pozaetatowego zgromadzeniu ogólnemu samorządowego kolegium odwoławczego. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.