II SA/Po 105/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Michalski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2026 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę

Burmistrz Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 22 października 2025 r., nr [...] (znak [...]), , działając na podstawie art. 4 ust. 2 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p,") oraz art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem lokalizacji usług w parterze na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], ul. [...] (działka o nr ewid. [...]). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 29 marca 2021 r., zmodyfikowanym w dniu 21 lipca 2021 r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem lokalizacji usług w parterze na działce o nr ewid. [...] w K.. W wyniku jego rozpoznania organ I instancji trzykrotnie w dniach 17 lutego 2022 r., 14 kwietnia 2023 r. i 21 marca 2024 r. wydawał w sprawie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, które następnie w wyniku rozpoznania odwołań [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. uchylane były przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dalej organ I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie zastosował się do zaleceń wynikających z decyzji kasatoryjnej z dnia 3 lipca 2024 r., w tym zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). W dniu 23 maja 2025 r. uprawniony urbanista przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie wyznaczonym w odległości 246 m od granic działki objętej wnioskiem. Za front przyjęto granicę działki od strony ul. [...] (o długości 82 m) przylegającą do drogi publicznej, z której zgodnie z wnioskiem odbywać się będzie główny wjazd na działkę. W oparciu o przeprowadzoną analizę ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego decyzją w przedziale od 29,8 do 32%. Dolna wartość przedziału jest zgodna z wartością średnią występującą w obszarze analizowanym, natomiast wartość górna została ustalona zgodnie z wnioskiem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "r.w.n.z."), ponieważ w obszarze analizowanym zlokalizowane są zabudowane nieruchomości ze wskaźnikiem równym lub wyższym od wnioskowanego, tj. przy ul. [...] nr [...] wskaźnik wynosi 33,5%, przy ul. [...] nr [...] wynosi 33,0 %, przy ul. [...] nr [...] wynosi 35,8%, na działce nr [...] wynosi 34,6%, przy ul. [...] nr [...] wynosi 34,6%, przy ul. [...] nr [...] wynosi 36,8%, przy os. [...] nr [...] wynosi 33,7% i os. [...] nr [...] wynosi 38,7%. Ponadto w obszarze analizowanym występuje 20 nieruchomości o wskaźniku zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy w zakresie od 40% do 90%. Sąsiednia działka o nr [...] zabudowana w granicy z działką objętą ustaleniami niniejszej decyzji posiada wskaźnik 83,3%, dlatego ustalony wskaźnik od 29,8% do 32% przekraczający o 2,2% średnią wartość nie zaburzy ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej w granicach od 45 m do 50 m została ustalona na podstawie § 6 ust. 2 r.w.n.z. Jest to szerokość wyższa od średniej występującej w obszarze analizowanym (16,9 m) i nie mieści się w granicach tolerancji 20% (13,52 m - 20,28 m), jednakże w obszarze analizowanym na działce przy ul. [...] nr [...] szerokość elewacji wynosi 64,8 m, przy ul. [...] nr [...] wynosi 121,2 m, na działce nr [...] wynosi 90,8 m i 88 m, przy ul. [...] nr [...] wynosi 74,5 m, przy ul. [...] nr [...] wynosi 108,5 m i 53,7 m, przy ul. [...] nr [...] wynosi 52,9 m, a przy ul. [...] nr [...] wynosi 49,1 m. Zabudowa ta uzasadnia skorzystanie z odstępstwa od wartości średniej i nawiązanie do zabudowy wielorodzinnej na działce bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawcy, tzn. do zabudowy przy ul. [...] nr [...], której szerokość elewacji frontowej wynosi 48,6 m (winno być 41,7 m – uw. własna Sądu). Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynku mieszkalnego została ustalona na podstawie § 7 ust. 4 r.w.n.z. w przedziale od 10 m do 11 m. Wysokość ta jest wyższa od średniej (4,7 m), jednak na nieruchomościach położonych przy ul. [...] nr [...] wysokość wynosi 11 m, a przy ul. [...] nr [...] wynosi 10 m. Należało przy tym nawiązać do zabudowy wielorodzinnej na działce bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawcy, tzn. do zabudowy przy ul. [...] nr [...]. Ustalony wskaźnik nie będzie więc wyraźną dominantą w tej części zabudowy. Odnosząc się do ustalonej geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) wskazano, że ustalono dla każdego budynku dach płaski o spadku połaci dachowych od 1° do 5° i wysokości w kalenicy od 10 m do 11 m. Wysokość wyższa od średniej (5,9 m) jest uzasadniona analizą zabudowy wielorodzinnej na działce bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawcy, tzn. zabudowy przy ul. [...] nr 2a, która posiada dach płaski i wysokość 11 m. Taki sposób ustalenia omawianego wskaźnika nie pogorszy estetyki przestrzeni i tym samym nie zaburzy ładu przestrzennego. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] (droga gminna) oraz 8 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] (od strony ul. [...]), zgodnie z § 4 ust. 1 r.w.n.z. Końcowo organ I instancji podkreślił, że skorzystanie z odstępstw od wartości średnich dotyczących parametrów zabudowy jest podyktowane analizą zabudowy wielorodzinnej na działce bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawcy, tzn. przy ul. [...] nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny trzykondygnacyjny z dachem płaskim o parametrach zbliżonych do wnioskowanych z dostępem z tej samej drogi, do której dostęp posiada działka objęta ustaleniami niniejszej decyzji. Lokalizacja wnioskowanej zabudowy z ustalonymi parametrami nie stworzy więc dominanty, która swoimi parametrami zaburzy zabudowę w kwartale powierzchni pomiędzy ul. [...] a ul. [...]. Organ I instancji podkreślił, że inwestycja musi odpowiadać zabudowaniom znajdującym się w sąsiedztwie, dlatego zabudowa na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] może stanowić kontynuację dla wnioskowanej zabudowy. Ponadto w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na działce nr [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna wielorodzinna. W odwołaniu z dnia 12 listopada 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "odwołująca" lub "skarżąca") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca podkreśliła, że zaskarżona decyzja oraz analiza nie zawiera wskazania żadnych konkretnych i szczegółowych przyczyn wprowadzenia odstępstwa od średnich parametrów zabudowy co do wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Ponadto organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisał zabudowę wielorodzinną znajdującą się na działce nr [...] (ul. [...]), stwierdzając, że zabudowa ta może posłużyć jako kontynuacja funkcji zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Jednakże działka ta została w ogóle pominięta w wynikach analizy oraz w ustalaniu parametrów wielkości dla nowej zabudowy. Odwołująca wskazała także, że organ I instancji ustalił, że na jeden lokal mieszkalny przypadać musi 1,5 miejsca parkingowego. Nie poczynił jednakże żadnych ustaleń, czy przy ustalonych w decyzji parametrach zabudowy możliwe będzie zapewnienie liczby miejsc parkingowych na działce w takiej wielkości. Końcowo odwołująca wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera koniecznego elementu decyzji w postaci oznaczenia stron (art. 107 § 1 k.p.a.). Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest natomiast istotną wadą decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo i wystarczająco uzasadnił przyjęte parametry zabudowy i zastosowane odstępstwa od średnich wskaźników, co nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej, w szczególności w odniesieniu do sąsiadujących działek. Przyjęte parametry zostały ustalone prawidłowo, a zasada "dobrego sąsiedztwa" pozostała zachowana. Obowiązujące przepisy dopuszczają wyznaczenie innych wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie organu odwoławczego, odstępstwa od ustalonych w obszarze analizowanym wskaźników i parametrów zostały uzasadnione w analizie, nie naruszą istniejącego ładu przestrzennego, albowiem zabudowa w obszarze analizowanym jest zróżnicowana pod względem parametrów i wskaźników, a ustalone dla nowej zabudowy wskaźniki i parametry nie odbiegają w zasadniczy sposób od parametrów i wskaźników istniejącej na tym terenie zabudowy. Planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły zatem odnieść spodziewanego rezultatu. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Decyzja taka zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta nie przesądza jeszcze o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Podniesiona w odwołaniu kwestia ilości miejsc postojowych (parkingowych) została uregulowana w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który swoje zastosowanie znajduje dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest więc określenie jedynie minimalnej ilości miejsc postojowych (co znalazło wyraz w decyzji pierwszoinstancyjnej gdzie ów minimalny limit ustalono jako 1,5 miejsca postojowego). Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, a mianowicie w fazie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy, a równocześnie wymogów wskazanych w § 19-21 powyższego aktu wykonawczego, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie, iż decyzję "doręczono wg wykazu stron" jest formalnie poprawne i dopuszczalne. Oznacza to, że dane stron znajdują się w odrębnym dokumencie (wykazie/rozdzielniku), a nie bezpośrednio w treści decyzji. Wykaz stron jest integralną częścią akt sprawy - jak w niniejszej sprawie. W skardze z dnia 15 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 ust. 1 i 4 r.w.n.z. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem lokalizacji usług w paterze na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], ul. [...] (działka o nr ewid. [...]). Z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu I instancji w dniu 21 kwietnia 2021 r., w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Również dokonane na mocy ustaw z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2021 r., poz. 1986) i z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) nowelizacje u.p.z.p. nie mają wpływu na prawidłowość zapadłych w sprawie decyzji, gdyż zawarte w nich przepisy przejściowe (odpowiednio art. 4 i art. 59 ust. 1 tych ustaw) wskazują, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tych ustaw, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie znajdują także zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 59 ust. 1 statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku planu miejscowego, w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza ona tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach r.w.n.z. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W przywołanym przepisie wprowadzono do systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co w istocie wiąże się z zbadaniem wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11 – wszystkie powołane w niniejszym orzeczeniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 r.w.n.z. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami r.w.n.z. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza, i to zawierająca część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 r.w.n.z., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działki nr [...] w K. został wyznaczony w sposób prawidłowy. W tym przypadku za front działki przyjęto granicę terenu inwestycji, która od strony ul. [...], z której ma odbywać się główny wjazd na działkę, wynosi 82 m, wobec czego obszar analizowany wyznaczono w odległości 246 m od granicy terenu objętego wnioskiem. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, albowiem w rozpoznawanej sprawie w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (na działkach nr [...], [...] i [...] i [...]). Sporna w sprawie była natomiast kwestia spełnienia w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście wyznaczonych przez organ I instancji wskaźników szerokości elewacji frontowej każdego z budynków oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki każdego budynku. W tym zakresie organ I instancji zastosował bowiem odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, jednak zdaniem skarżących zastosowanie odstępstw nie zostało należycie uzasadnione. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi – pod rygorem uznania wadliwości decyzji – oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 59/20). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji ustalając parametry planowanej inwestycji zdecydował się nawiązać do najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, a więc kwartału zabudowy pomiędzy ulicą [...] i ul. [...]. To właśnie w tym najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa, która swoimi parametrami odpowiada parametrom ustalonym w decyzji i zdaniem Sądu rozwiązanie to jest zasadne w kontekście konieczności zachowania ładu przestrzennego. Zastosowanie odstępstw nie służyło stworzeniu dominanty, która swoimi parametrami zaburzyłaby zabudowę w tym kwartale – wręcz przeciwnie, inwestycja o tak ustalonych parametrach doskonale wpisze się w zastaną na tym terenie zabudowę. I tak, w rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji frontowej każdego budynku została ustalona w przedziale od 45 m do 50 m. Rzeczywiście jest to szerokość wyższa od średniej występującej w obszarze analizowanym, która wynosi 16,9 m i nie mieści się w granicach tolerancji 20% (13,52 m - 20,28 m), jednakże organ I instancji w sposób szczegółowy wyjaśnił dlaczego odstąpił od średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym i zdecydował się zastosować odstępstwo z § 6 ust. 2 r.w.n.z. W najbliższym sąsiedztwie inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] szerokość elewacji wynosi 64,8 m, na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] nr [...] wynosi 108,5 m i 53,7 m, na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] nr [...] (gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) wynosi 52,9 m, a na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] wynosi 49,1 m. Ta zabudowa w najbliższym sąsiedztwie niewątpliwie uzasadnia skorzystanie z odstępstwa od wartości średniej. Co więcej, organ I instancji ustalając ten wskaźnik nawiązał do zabudowy wielorodzinnej na działce bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, tzn. do zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...], której szerokość elewacji frontowej wynosi 41,7 m. Z kolei wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynku mieszkalnego została ustalona na podstawie § 7 ust. 4 r.w.n.z. w przedziale od 10 m do 11 m. Wysokość ta niewątpliwie jest wyższa od średniej występującej w obszarze analizowanym (4,7 m), jednak w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] nr [...] o wysokości 11 m. Ponadto na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości 10 m. Zastosowane odstępstwo od średniej niewątpliwie wynika więc z analizy urbanistycznej i zostało racjonalnie uzasadnione. Ustalony wskaźnik nie będzie bowiem wyraźną dominantą w tej części zabudowy, a powstała zabudowa będzie wpisywać się wysokością w najbliższe otoczenie. Sąd nie dopatrzył się także dowolności w zastosowaniu odstępstwa przy ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego decyzją w przedziale od 29,8 do 32%. Dolna wartość przedziału jest zgodna z wartością średnią występującą w obszarze analizowanym, natomiast wartość górna została ustalona zgodnie z wnioskiem na podstawie § 5 ust. 2 r.w.n.z., a uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej. Organ I instancji wskazał nieruchomości znajdujące się w obszarze objętym analizą, na których wskaźnik ten jest równy lub wyższy od wnioskowanego. Zwrócił także uwagę, że w obszarze analizowanym występuje 20 nieruchomości o wskaźniku zabudowy w stosunku do powierzchni zabudowy w zakresie od 40% do 90%, natomiast sąsiednia działka o nr [...] zabudowana w granicy z działką objętą ustaleniami decyzji posiada wskaźnik 83,3%, wobec czego ustalony wskaźnik od 29,8% do 32% przekraczający o 2,2% średnią wartość nie zaburzy ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było więc uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Zaakcentować należy, że analiza urbanistyczna służy przede wszystkim zbadaniu ładu przestrzennego, a nie tylko wyliczeniu średniej arytmetycznej. Odstępstwo jest możliwe, gdy projektowana inwestycja harmonizuje z bezpośrednim otoczeniem, nawet jeśli odbiega od średniej dla całego analizowanego obszaru. To najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji jest przy tym kluczowe. Jeśli w bezpośrednim otoczeniu (sąsiednie działki) występują obiekty o wyższych parametrach, organ I instancji może się do nich odwołać, aby uzasadnić większą intensywność zabudowy niż wynikałoby to ze średniej dla szerszego obszaru. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 ust. 1 i 4 r.w.n.z. nie zasługiwał na uwzględnienie. W sprawie niewątpliwie zostały także spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Objęta wnioskiem działka posada bezpośredni dostęp do drogi (ul. [...] i ul. [...]). Również warunek odpowiedniego uzbrojenia uznać należy za spełniony, co wynika z opinii odpowiednich gestorów sieci znajdujących się w aktach sprawy (zapewnienia dostaw energii elektrycznej z dnia 3 czerwca 2025 r. oraz opinii o możliwości podłączenia do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z dnia 8 marca 2021 r.; w zakresie sposobu ogrzewania budynku inwestor w dniu 21 lipca 2021 r. zmodyfikował wniosek i wskazał jako projektowane indywidualne źródło ciepła). Ponadto w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (działka objęta wnioskiem to tereny przemysłowe z oznaczeniem klasoużytku Ba). Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Reasumując, w ocenie Sądu postępowanie wykazało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Okoliczności te organ ustalił w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną przez uprawnionego urbanistę. Wobec tego organy obu instancji nie miały podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zważywszy na powyższe należało uznać, iż organ I instancji prawidłowo ustalił istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana, a decyzja przez niego wydana zawiera wszystkie wymagane elementy stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z tego też względu postępowanie i rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy należało uznać za prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy szczegółowo odniósł się przy tym do zarzutów odwołania oceniając prawidłowość zastosowanych w sprawie odstępstw od wskaźników średnich występujących w obszarze analizowanym, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, a także kwestii sposobu oznaczenia stron postępowania przez organ I instancji. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego uznając je za własne. Słusznie bowiem organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, że w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest określenie jedynie minimalnej ilości miejsc postojowych (w niniejszej sprawie ów minimalny limit ustalono jako 1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny). Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co zaś się tyczy określenia w decyzji stron postępowania wskazać należy, że adresat decyzji został oznaczony w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Pozostałe strony postępowania rzeczywiście nie zostały jednoznacznie wymienione w treści decyzji, jednakże organ I instancji odwołał się do rozdzielnika znajdującego się w aktach sprawy (rozdzielnik z dnia 21 września 2025 r.). Strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pismem z dnia 19 września 2025 r., a co za tym idzie, miały możliwość zapoznania się z kręgiem stron postępowania. Wykaz stron jest integralną częścią akt sprawy i Sąd uznaje takie rozwiązanie za dopuszczalne. Zarzut ten skarżąca połączyła przy tym z kwestią oddania działki inwestycyjnej w użytkowanie wieczyste i koniecznością zweryfikowania, czy Skarb Państwa jako właściciel tej działki został ujęty jako strona postępowania. Jednakże to ewentualnie pominięta strona postępowania ma prawo złożyć wniosek o wznowienie postępowania, natomiast zarzuty skarżącej powinny dotyczyć jej własnego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.