II SA/Po 1042/18

Dnia 03 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi "(...)" D. K.-B., M. M. sp. jawna z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Decyzją z dnia (...) września 2018 r. nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania (...)Sp. j. (zwanej dalej: skarżąca) od decyzji Wójta Gminy (...) z dnia (...)3 kwietnia 2017 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umarzyło postępowanie. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Opisaną powyżej decyzją Wójt określił faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów położonych w sąsiedztwie Zakładu Produkcji Trzody Chlewnej w (...), tj. działki nr (...)obręb (...). Decyzja została wydana na wniosek skarżącej i doręczona została spółce dnia (...) kwietnia 2017 r. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 107 § 1 w związku z art. 104 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 3. art. 115 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co do istoty sprawy, w tym w szczególności: 1) określenie, iż tereny na zachód od działki (...) obręb (...), wykorzystywane są, jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla których dopuszczalny poziom hałasu wynosi LAeqD = 55 dB; LaeqN= 45 dB oraz zaliczenie do terenu chronionego wyłącznie terenów zabudowy wielorodzinnej (bloków) usytuowanych na działkach nr (...), (...), (...), (...),(...) i (...), obręb (...), 2) uchylenie decyzji w pozostałym zakresie, gdyż kwalifikuje ona, jako tereny chronione akustycznie, obszary nieobjęte oddziaływaniem dźwiękowym, którego źródłem jest zakład zlokalizowany na terenie działki (...). Opisaną na wstępie decyzją Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołując się na poglądy doktryny organ wywodził, że bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy jest kwalifikowana jako bezprzedmiotowość funkcjonalna. Przy czym, w ocenie SKO, bezprzedmiotowość postępowania nie budzi wątpliwości. Uzasadniając to stanowisko Kolegium wskazało, że pismem z dnia (...) marca 2017 skarżąca wniosła do Wójta żądanie przedstawienia "faktycznego zagospodarowania terenu, w otoczeniu instalacji wraz z uwzględnieniem najbliższych terenów objętych ochroną akustyczną, zgodnie z art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska". Organ pierwszej instancji zakwalifikował wniosek jako żądanie określenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów i wydał w tym przedmiocie decyzję, zaskarżoną przez stronę. Kolegium wskazało, że podziela stanowisko skarżącej w zakresie uznania, że akt wydany przez Wójta jest decyzją administracyjną, pomimo braku elementów określonych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za uznaniem aktu organu pierwszej instancji jako decyzji administracyjnej przesądza bowiem rozstrzygnięcie w sposób władczy indywidualnej sytuacji prawnej strony postępowania administracyjnego. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego nie ma przy tym, w ocenie Kolegium, znaczenia dla dokonania oceny czy akt jest decyzją administracyjną. Odnosząc się do zarzutów dowołania, organ wskazał, że skarżąca kwestionowała zakwalifikowanie poszczególnych obszarów do kategorii określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Organ zwrócił uwagę, że art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.). nie stanowi samodzielnej podstawy do oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 115 Prawa ochrony środowiska, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., zwane dalej: ustawa planistyczna), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, który powołał się w tej mierze na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowe, brzmienie wyżej przywołanych przepisów przesądza, iż oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa wart. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska dokonuje się w ramach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku przedsięwzięć, które wymagają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska dokonuje się natomiast w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organem właściwym jest wówczas organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określony w art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podniesiono również, że oceny określonej w art. 115 Prawa ochrony środowiska dokonuje również starosta w decyzji, wydawanej na podstawie art. 115a Prawa ochrony środowiska, tj. decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W opisanych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że art. 115 Prawa ochrony środowiska nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji w sprawie oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Ocena ta powinna być dokonana w ramach wyżej wskazanych postępowań. Tym samym postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej należało uznać za bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 115 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię. Skarżąca zarzuciła, że powołane przez SKO orzeczenia i poglądu doktryny dotyczą wyłącznie stosowania art. 115 Prawa ochrony środowiska w przypadku prowadzenia innych postępowań wymienionych w decyzji przez SKO w Poznaniu tj. postępowań, w których wydawane są: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o warunkach zabudowy czy decyzja określająca dopuszczalny poziom hałasu. Jednak powołane orzecznictwo i poglądy doktryny nie odnoszą się do wyłączenia możliwości zastosowania art. 115 Prawa ochrony środowiska jako samodzielnej podstawy do wydania decyzji w sprawie oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej odmienne wnioski i poglądy prezentowane były w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II OW 115/12. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż są one niezasadne, natomiast organ podziela w opisanym zakresie poglądy doktryny i orzecznictwa przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia, na które powoływała się skarżąca. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył fragmenty rzeczonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie należy wskazać, że w literaturze prawniczej i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że jako minimum elementów dla zakwalifikowania pisma jako decyzji, traktuje się cztery składniki - oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005 r. str. 645, wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do uznania pisma organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2017 r. za decyzję administracyjną. Kolejno należy podnieść, iż w doktrynie (K. Gruszecki w komentarzu do art. 115 Prawo ochrony środowiska ((w:) K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz WK, 2016, LEX nr: 491517) podnosi się, iż może pojawić się wątpliwość, przez kogo i w jakiej formie procesowej powinna być dokonana ocena, o której mowa w art. 115 przywołanej ustawy. Komentator wskazał na to, że sprawa przedstawia się prosto w przypadku przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, których realizacja powinna być poprzedzona wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w ramach tego postępowania ocenia się i analizuje m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki oraz wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami. Zdaniem autora, w przypadku innych przedsięwzięć - niezakwalifikowanych do grupy wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych - ocena powinna być przeprowadzona w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 407/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten został również zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II OW 41/17 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, co następuje. Sąd wskazał, iż wniosek spółki dotyczył kwalifikacji terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającej zdefiniowanie obszarów prawnie chronionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Spółka oczekiwała wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 115 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, właściwe organy dokonują̨ na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska stosuje się odpowiednio. NSA wskazał, że właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 Prawa ochrony środowiska, w którego ustępie 1 wskazano zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (poprzez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy Prawa ochrony środowiska) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. W kolejnych ustępach art. 378 Prawa ochrony środowiska wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 2), marszałek województwa (ust. 2a) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent (ust. 3). Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że w katalogu określonym w art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska ustawodawca nie przewidział kompetencji starosty do wydawania decyzji na podstawie art. 115 Prawa ochrony środowiska Jednocześnie jednak kompetencja ta nie została powierzona wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi na podstawie art. 378 ust. 3 Prawa ochrony środowiska Sąd zwrócił również uwagę, że przepis art. 115 Prawa ochrony środowiska nie posługuje się pojęciem "organy ochrony środowiska" lecz pojęciem "właściwe organy", co w ocenie NSA jest rozróżnieniem celowym. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 14 Prawa ochrony środowiska, ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, a także inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony. Natomiast przez organ ochrony środowiska (art. 3 pkt 15 Prawa ochrony środowiska) - rozumie się organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, stosownie do ich właściwości określonej w tytule VII w dziale I, a więc w dziale zawierającym między innymi art. 378 Prawa ochrony środowiska. Powyższe prowadzi, zdaniem NSA, do wniosku, że do ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie zastosowania nie znajdzie przepis art. 378 Prawa ochrony środowiska, a konieczne będzie sięgnięcie do innych przepisów określających właściwość organów. W związku z powyższym Sąd przytoczył art. 114 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 115 Prawa ochrony środowiska, znajdzie natomiast zastosowanie, jak już wyżej wskazano, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska Na tym tle Sąd stwierdza, że podziela wyżej przytoczone poglądy doktryny i orzecznictwa, jednocześnie podzielając stanowisko organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie zatem kwestii, której dotyczył wniosek strony w niniejszym postępowaniu winno nastąpić w drodze decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, albo decyzji o warunkach zabudowy. Ergo, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy - art. 115 Prawa ochrony środowiska nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji w sprawie oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Ocena ta powinna być dokonana w ramach wyżej wskazanych postępowań. W konsekwencji decyzja organu I instancji musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej należało uznać za bezprzedmiotowe i w rezultacie umorzyć. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w sentencji.