II SA/Po 1026/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości oddala skargę

Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu [...] w P. przesłał spółce [...] Spółka z o.o. między innymi odpis Uchwały nr [...] z [...] 2018 r. Rady Miasta P. w sprawie nazwania ulicy [...], (Dz. Urzęd. Woj.Wlkp. z [...] 2018 r. poz. [...]). Spółka [...] została również poinformowana, że budynki zlokalizowane przy nowo nazwanych ulicach muszą posiadać numery porządkowe związane z nazwami tych ulic. W związku z tym numery budynków, które nie spełniają tego warunku podlegają zmianie, (k. 48 akt administracyjnych). Pismem z 8 sierpnia 2018 r. Prezes Spółki [...] zwrócił się do Zarządu [...] w P. o pozostawienie dla budynku zajmowanego przez Spółkę dotychczasowego numeru porządkowego: "[...]", (k. 43-44 akt administracyjnych) Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta pismem z 2 października 2018 r. Dyrektor Zarządu [...] w P., na podstawie art. 47a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) zwana dalej: "p.g.i k.", rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) zwane dalej rozporządzeniem, zawiadomił [...] Spółka z o.o., że drodze stanowiącej dojazd do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie – działka nr [...], obr. [...], ark. [...] została nadana nazwa "[...]" a dla budynku zlokalizowanego na ww. nieruchomości dotychczasowy nr porządkowy "[...]" został zmieniony na "nr [...]", (k. 30 akt administracyjnych). Na powyższą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła [...] Spółka z o.o. zarzucając: - naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP; - naruszenie art. 47 b ust. 5 p.g.i k. oraz § 5 ust. 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że w zawiadomieniu z 2 października 2018 r. nie zostały wskazane jednostki redakcyjne: art. 47 a p.g.i k. oraz rozporządzenia. Ponadto wskazała, że przez 18 lat wjazd na parking należącej do Spółki nieruchomości odbywał się poprzez ulicę [...] elewacja frontowa budynku znajduje się od strony ulicy [...]. Nowo utworzona ul [...] jest w istocie częścią dotychczasowej ul [...]. Spółka powołała się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wyrażono pogląd, że przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja ta jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, może przemawiać potrzeba zachowania dotychczasowej i ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym numeracji porządkowej nieruchomości. Spółka zwróciła również uwagę na społeczne skutki dokonanej zmiany, która pociągnie za sobą konieczność dokonania zmian w informacji adresowej w różnych rejestrach i ewidencjach przez kilkudziesięciu przedsiębiorców funkcjonujących w centrum handlowym. Skutkiem zmiany będą również straty marketingowe. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że zgodnie z przepisem 9 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełniania lub zmiany dokonuje się, jeżeli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a z ww. przepisu w żaden sposób nie wynika, że miałaby dotyczyć ulicy nowej, powstałej od podstaw. Budynek skarżącej Spółki znajdujący się ówcześnie w stadium budowy, otrzymał uprzednio obowiązujący numer porządkowy, w sytuacji gdy najbliższą ulicą, w której ciągu mógł taką numerację uzyskać była ulica [...]. Dojazd i wejście do budynku odbywały się od strony nienazwanej drogi wewnętrznej. Sytuacja zmieniła się w momencie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co otworzyło możliwość tworzenia sieci ulic o statusie dróg publicznych, stanowiących faktyczny dojazd i dojście do budynków. W sposób naturalny powstała sytuacja, w której nadane numery porządkowe tych budynków (w tym budynku Spółki) nie odpowiadały już celom jakim racjonalnie winny służyć. Istniejąca przed zmianą numeracja porządkowa ewidentnie utrudniała z niej korzystanie. Dojście i dojazd do budynku centrum handlowego należącego do Spółki oraz wejście do niego znajduje się od strony ul [...]. Organ wskazał również, że do zaskarżonej czynności nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wymogów formalnych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot niniejszej skargi stanowi czynność materialno-techniczna, polegająca na nadaniu przez Prezydenta Miasta numeru porządkowego – [...] 4 nieruchomości oznaczonej geodezyjnie – działka nr [...], obr. [...], ark. [...] o nr. ew. [...], położonej przy ul. [...], (poprzednie oznaczenie adresowe ul [...]). Zgodnie z art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne; - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 31-32, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1420/06. Niepublikowane, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 238/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07. Lexpolonica nr 1781474), Władcze działanie to działanie jednostronne, dla adresata wiążące i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia [por. B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego. Warszawa 2006 r. nr 2 (5), s. 15]. Przymiot indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oznacza natomiast, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Z kolei kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 33). Zgodnie z art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. p.g.i k do zadań gminy należy: 1) ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów; 2) umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. W myśl art. 47a ust.4 pkt 5 lit a cyt. ustawy ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Kompetencja do nadawania numerów porządkowych w dalszym ciągu przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych (art. 47a ust. 5 cyt. ustawy). Na tle przepisów tyczących tej materii ukształtowało się stanowisko sądów administracyjnych, że czynności właściwych organów gminy, polegające na nadaniu lub zmianie numerów porządkowych nieruchomości mają charakter czynności materialno-technicznych. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 6/07. LEX nr 447879, postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2008 r sygn. akt III SA/Wr 491/08 niepublikowane). Czynności nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości dokonywane są na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, mają jednostronny charakter, skierowane są do właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub też władających nimi, dla których ustalany jest numer porządkowy, a z ich wydaniem wiążą się obowiązki - chociażby obowiązek umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości. Kontrola tego typu czynności przez sądy administracyjne odbywa się zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżąca w terminie wywiodła skargę do WSA w Poznaniu. Szczegółowe reguły dotyczące nadawania numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiany ustalone zostały przepisami wymienionego wcześniej rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Rozporządzenie określa szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania baz danych ewidencji oraz wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego budynku (§ 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) ustawy, ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: 1) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; 2) ewidencję gruntów i budynków; 3) bazy danych obiektów topograficznych (BDOT500 i BDOT10k); 4) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów – decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 5) ortofotomapę cyfrową. Stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z różnych przyczyn wymienionych w tym przepisie, w tym między innymi, jeżeli została utworzona nowa ulica (§ 9 ust. 1 pkt 4). Postępowanie w przedmiocie zmian dotychczasowych danych adresowych jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Jeżeli dojdzie – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - do zmiany nazwy ulicy to co do zasady sytuacja ta jest podstawą dokonania zmian. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na celowość zachowania "w miarę możliwości" istniejących numerów porządkowych, ale przepis ten dotyczy numerów a nie nazwy ulicy. W związku z tym w oparciu o tę normę może dojść do sytuacji, że właśnie z uwagi na względy celowościowe na danej ulicy kolejne nieruchomości nie będą oznaczane kolejnymi numerami. Ta sytuacja nie może jednak dotyczyć nazw ulic, to znaczy w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może dojść do sytuacji, że numer znajdującego się na danej ulicy obiektu, z uwagi np. na względy historyczne zostanie przypisany nazwie ulicy znajdującej się w innym miejscu. Ww. przepisy nie przewidują bowiem możliwości aby w ciągu budynków znajdujących się wzdłuż tej samej nazwanej ulicy, budynkom tym nadane zostały numery przypisane do różnych nazw ulic. Wniosek taki wynika a contrario z przepisu § 5 ust 2 rozporządzenia, który jak wskazano powyżej dopuszcza jeden wyjątek w zakresie braku ciągłości i przestrzennej regularności numeracji budynków: mianowicie numeracja budynków wzdłuż jednej ulicy nie musi w pewnych sytuacjach polegać na nadawaniu kolejnych numerów kolejnym budynkom. Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że centrum handlowe należące do skarżącej Spółki jest położone pomiędzy ul [...] i ul [...], w pewnym oddaleniu od ulicy [...]. Zjazd do przedmiotowego centrum handlowego znajduje się wyłącznie z drogi publicznej: ulicy [...], nie jest natomiast możliwy z ulicy [...]. Skoro należące do Spółki centrum handlowe nie jest bezpośrednio skomunikowane z ulicą [...] nie jest możliwe oznaczenie ww. obiektu numerem porządkowym przypisanym do ulicy [...]. Taka ewentualność mogłaby wprowadzić chaos, skoro znajdujące się obok siebie budynki, położone wzdłuż ulicy [...] (i skomunikowane wyłącznie z tą drogą publiczną), oznaczone byłyby numerami przypisanymi do dwóch różnych ulic. Niewątpliwie intencją prawodawcy w zakresie wprowadzenia w życie rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 stycznia 2012 r. było uporządkowanie zasad nadawania numerów porządkowym budynkom, tak by numeracja ta była możliwie najbardziej czytelna. Okoliczność tę należy mieć na względzie dokonując interpretacji przepisów rozporządzenia. Podany w uzasadnieniu skargi przykład Centrum Handlowego [...] jest nieadekwatny do stanu faktycznego ustalonego w przedmiotowej sprawie. Jest okolicznością znaną Sądowi notoryjnie, iż CH [...] posiada wejście główne od strony Placu [...], nadto jest położone bezpośrednio przy tym właśnie placu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi również przypadek przewidziany w przepisie § 5 st. 7 rozporządzenia (możliwość nadania większej liczby numerów porządkowych), albowiem budynek należący do skarżącej Spółki nie posiada żadnego wejścia od strony ulicy [...], nadto w tym właśnie miejscu z uwagi na rozwiązania komunikacyjne nie jest możliwy ruch pieszych wzdłuż ulicy [...], (k. 20 akt administracyjnych). Zarówno dojazd, jak i dojście do przedmiotowego Centrum Handlowego możliwe są wyłącznie od ul. [...]. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.