II SA/Op 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody jubileuszowej postanawia odrzucić skargę.

Działający w imieniu P. K. - radca prawny K. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 października 2018 r., nr [...], w sprawie przyznania nagrody jubileuszowej za 25 lat pracy/służby oraz wypłaty różnicy między kwotą nagrody jubileuszowej wyższej o kwotą nagrody niższej w części, tj. w zakresie polecenia wypłaty różnicy pomiędzy kwotą nagrody wyższej, a kwotą nagrody niższej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnioną i pozostającą w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a." Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Ponadto, w świetle przepisów P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4). W niniejszej sprawie P. K. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 17 października 2018 r. w sprawie przyznania nagrody jubileuszowej wyższej a kwotą nagrody niższej w części, tj. w zakresie polecenia wypłaty różnicy pomiędzy kwotą nagrody a kwotą nagrody niższej. Jako podstawę prawną przedmiotowej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), a z jej treści wynika, że materialno-prawną podstawą jej wydania był art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1313, z późn. zm.) w związku z 1 pkt 1, § 2 i § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresów służby, od którego zależy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej, oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania (Dz.U. z 1997 r. Nr 101, poz. 637) - zwanego dalej: "rozporządzeniem". Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona decyzja o podanej treści może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, w szczególności w świetle art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis skarżący wskazał jako podstawę prawną uznania dopuszczalności skargi. Tym samym ocenić należało czy skarga w sprawie jest dopuszczalna. Kwestia świadczeń pieniężnych strażaków uregulowana jest w Rozdziale 9 przywołanej wyżej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który to rozdział nosi tytuł: "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków". Zgodnie z art. 93 ust. 1 tejże ustawy, do świadczeń pieniężnych przysługujących strażakowi zalicza się m.in. nagrody oraz zapomogi (art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy), czy też - co stanowi przedmiot niniejszego postępowania sądowego - nagrody jubileuszowe (art. art. 93 ust. 1 pkt 3 ustawy). W myśl art. 96 ust. 1 ustawy, umiejscowionego w opisywanym rozdziale 9 ustawy, strażakowi przysługuje nagroda jubileuszowa w wysokości: 1) po 20 latach służby - 75%, 2) po 25 latach służby - 100%, 3) po 30 latach służby - 150%, 4) po 35 latach służby - 200%, 5) po 40 latach służby - 300% miesięcznego uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym. Określenie okresów zaliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz szczegółowe zasady jej obliczania i wypłacania zostały natomiast uregulowane w przywołanym na wstępie rozporządzeniu z dnia 5 sierpnia 1997 r. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, strażakowi, który w dniu udokumentowania prawa do nagrody jubileuszowej nabywa prawo do dwóch lub więcej takich nagród, wypłaca się tylko jedną nagrodę, najwyższą. Z kolei w myśl § 5 ust. 3 rozporządzenia, strażakowi, który nabędzie prawo do nagrody jubileuszowej wyższego stopnia w ciągu 12 miesięcy, licząc od dnia, w którym udokumentował swoje prawo do nagrody jubileuszowej niższego stopnia, wypłaca się w terminie określonym w § 3 ust. 1 nagrodę niższą, a w dniu nabycia prawa do nagrody wyższej - różnicę między kwotą nagrody wyższej a kwotą nagrody niższej. Treść ustawy o Państwowej Straży Pożarnej pokazuje, że przepisem zamykającym powyższy rozdział 9 ustawy, jest art. 111a stanowiący, że prawa dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio (zdanie 2 art. 111a ustawy). Wykładnia gramatyczna przedstawionych przepisów wskazuje, że art. 111a określa właściwość sądu pracy w zakresie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego. Podzielić należy pogląd zaprezentowany przez NSA, że przywołany przepis pragmatyki odsyłający do prawa cywilnego i prawa pracy ma konkretny, wyczerpujący charakter - ustawa wskazuje, które instytucje mogą być doń odniesione (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1995/16, LEX 2463362). Znajduje on zatem zastosowanie do wszystkich świadczeń pieniężnych strażaków przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Warto również powołać pogląd Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 6 lutego 2014 r. przychylił się do wykładni art. 111a ustawy, zgodnie z którą przez roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka, o których stanowi art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należy rozumieć wszelkie roszczenia o świadczenia pieniężne, w tym o charakterze odszkodowawczym niezależnie od ich materialno-prawnej podstawy, o ile wynikają one ze stosunku służbowego w tym sensie, że warunkuje on ich powstanie. Do rozpoznania spraw dotyczących tak rozumianych roszczeń właściwy jest sąd pracy (por. uchwała SN z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II PZP 2/13, LEX nr 1433764). Użyte zatem przez ustawodawcę w art. 111a ustawy określenie "roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka", należy rozumieć jako wszelkie roszczenia o świadczenia pieniężne, w tym o przyznanie, bądź odmowę przyznania prawa do nagrody jubileuszowej, wynikające ze stosunku służbowego. Do rozpoznania spraw dotyczących tak rozumianych roszczeń właściwy jest sąd pracy, a nie sąd administracyjny. Skoro bowiem nagroda jubileuszowa została wymieniona wśród świadczeń pieniężnych uregulowanych w Rozdziale 9 ustawy, to brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o objęciu jej zakresem właściwości sądu administracyjnego. Brak jest tym samym podstawy prawnej do skontrolowania przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania prawa do nagrody jubileuszowej. Treść przywołanego powyżej art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest jednoznaczna oraz zawiera wyraźne rozróżnienie podstaw roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne i samych roszczeń, zastrzegając dla tych ostatnich drogę postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi (sądami pracy). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.