II SA/Op 502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących M. K. i R. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. K. i M. K. (zwanych dalej również skarżącymi) jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 28 czerwca 2016 r., nr [...], o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 października 2015 r., nr [...], którą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę, oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...]. Na żądanie M. G. i J. G., Starosta Opolski, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...]. Następnie decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...], Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. G. i J. G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta Opolski postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r., nr [...], nałożył na skarżących, na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), obowiązek usunięcia braków oraz nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez uzupełnienie wniosku, metryki i projektu w zakresie zamierzenia dotyczącego rozbudowy budynku gospodarczego o schody zewnętrzne wraz z przebudową tego budynku i budową wiaty, dostarczenie mapy do celów projektowych i projektu zagospodarowania terenu oraz określenie obszaru oddziaływania obiektu, po uwzględnieniu rozbudowy schodów zewnętrznych. Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) J. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Opolskiego nr [...], wskazując m.in., że nie jest możliwe, by po zakończeniu postępowania wznowieniowego istniała możliwość wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 14 października 2015 r. Wskazał też, że schody wejściowe na poddasze oraz przebudowa dachu zostały już wykonane. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na konieczność wykonania odpowiedniego wykończenia ściany budynku zwróconej w stronę granicy z jego działką, którą należałoby doprowadzić do wymagań stawianych ścianom oddzielenia pożarowego. Podał, że z uwagi na drewnianą konstrukcję dachu można ten stan osiągnąć poprzez wykonanie "ogniomuru". Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Starosta Opolski postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, następnie przytoczył treść art. 152 § 1 K.p.a. i stwierdził, że ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego i nie jest zależna od subiektywnego przekonania strony. Zdaniem organu, w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia spornej decyzji. W tym zakresie organ argumentował, że sam fakt udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto przebudowywany budynek gospodarczy w dniu wydania decyzji istniał, a wniosek dotyczył przebudowy pomieszczeń na parterze, adaptacji poddasza na cele gospodarcze, wymiany więźby dachowej i pokrycia dachu. Dodatkowo przewidziano termomodernizację całego budynku, z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, oraz budowę przylegającej wiaty. Natomiast budowa schodów, które w istocie są schodami ażurowymi, przystawionymi do przedmiotowego budynku gospodarczego nie wpływa na poszerzenie zakresu obszaru oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią. W tej kwestii organ powołał się na § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W zażaleniu na powyższe postanowienie J. G., reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został bardzo dokładnie uzasadniony, a użyte argumenty nie doczekały się ze strony organu wyjaśnienia i odpowiedzi. Natomiast potwierdzenie przystąpienia do wykonania robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czy też konieczność objęcia wnioskiem wykonania schodów zewnętrznych (nawet nieoddziałujących na nieruchomość sąsiednią) z pewnością uprawdopodabnia konieczność uchylenia spornej decyzji i wydania nowego pozwolenia na budowę, dostosowanego do dokonanych ustaleń. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie w tym przedmiocie, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Dalej, po przytoczeniu argumentacji zawartej w zażaleniu, organ wskazał na rodzaje rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku wznowionego postępowania. Dodatkowo podniósł, że przekonanie strony o wadliwości decyzji nie jest przesłanką wstrzymania jej wykonania, ponieważ istotą postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie jest merytoryczne badanie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestia ta należy bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (art. 151 § 1 i 2 K.p.a.). Tym samym Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego sam fakt udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem Wojewody, Starosta nie wykazał jednak w żaden sposób, że zmiana zakresu wniosku o rozbudowę budynku gospodarczego o zewnętrzne schody nie będzie stanowić przesłanki uprawdopodabniającej uchylenie przedmiotowej decyzji, co ma istotne znaczenie dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Za niezrozumiałą Wojewoda uznał argumentację, że budowa schodów, które w istocie są schodami ażurowymi przystawionymi do budynku gospodarczego, nie wpływa na poszerzenie zakresu obszaru oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią, wobec obowiązku, nałożonego przez ten organ na inwestora w pkt 4 postanowienia z dnia 25 maja 2016 r., w którym wezwano o określenie obszaru oddziaływania obiektu po uwzględnieniu rozbudowy schodów zewnętrznych. Organ drugiej instancji podkreślił, że dla uznania prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną. Natomiast w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Starosta analizy w tym zakresie nie przeprowadził. W tych okolicznościach Wojewoda zarzucił, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a to czyniło koniecznym uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Formułując zalecenia do dalszego postępowania, Wojewoda wskazał na potrzebę bardzo szczegółowego przeanalizowania całości zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie R. K. i M. K., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie następujących przepisów K.p.a.: - art. 7 poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 77 § 1 poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy Starosta w sposób bardzo szczegółowy rozpatrzył dostępny na tym etapie cały materiał dowodowy; - art. 107 § 3 poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego oraz prawnego; - art. 138 § 2 poprzez błędne uchylenie zaskarżonego postanowienia, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie; - art. 152 § 1 poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę dostępnych okoliczności faktycznych i prawnych przy ocenie podstaw do przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, podczas gdy Starosta prawidłowo ocenił występujące na tym etapie postępowania okoliczności sprawy w kontekście prawdopodobieństwa uchylenia spornej decyzji. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący sformułowali również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W motywach skargi skarżący podnieśli, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wojewoda błędnie zatem wskazał, że na prawdopodobieństwo wstrzymania wykonania decyzji wpływa treść art. 151 K.p.a. Sama możliwość wydania w wyniku wznowionego postępowania jednej z decyzji, o której mowa w tym przepisie nie sprawia, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Ponadto skarżący podkreślili, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych materiałach dowodowych. W okolicznościach sprawy Starosta wyraźnie podał, że uznał, iż budowa schodów, które są schodami ażurowymi przystawionymi do budynku gospodarczego nie wpływa na poszerzenie zakresu obszaru oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią. Powyższe wynika z faktu, że przedmiotowe schody są samonośne, nietrwale związane z gruntem, niewymagające fundamentów. Zmiana projektu nie będzie konieczna ze względu na obecność samonośnych schodów, gdyż w projekcie nie ujęto fundamentów pod schody. Założeniem nie było więc projektowanie rozbudowy o schody zewnętrzne, a jedynie montaż ich do ściany budynku lub nietrwałe oparcie (np. na kostce brukowej). Dalej skarżący wywodzili, że odległość "instalacji", czyli schodów samonośnych od granicy działki sąsiedniej wynosi 2,5 m, a wymagana odległość tego typu "instalacji" wynosi 1,5 m. Nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie wymagane prawem warunki zostały dochowane. Skarżący zwrócili uwagę, że Starosta analizował cały dostępny materiał dowodowy, a więc działał zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 152 § 1 K.p.a. Poza tym sama treść postanowienia spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności organ dokonał wykładni art. 152 § 1 K.p.a. oraz wskazał wymogi dotyczące odległości schodów samonośnych od granicy działki sąsiedniej, określone w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 502/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Opolskiego wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - z mocy art. 144 K.p.a. - znajduje również odpowiednie zastosowanie do postanowień. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi procesową podstawę wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Przepis ten pozwala zatem organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga więc nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego, wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia postanowienia. Stosownie do powyższego dostrzec również trzeba, że ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji, stąd zadaniem Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewoda Opolski wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy uznał, że Starosta nie wykazał w żaden sposób, iż zmiana zakresu wniosku o rozbudowę budynku gospodarczego o zewnętrzne schody nie będzie stanowić przesłanki uprawdopodobniającej uchylenie przedmiotowej decyzji, co ma istotne znaczenie dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. Organ drugiej instancji podkreślił, że dla uznania prawdopodobieństwa uchylenia pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu wystarczające jest dostrzeżenie konieczności wprowadzenia zmian w projekcie zatwierdzonym decyzją ostateczną. W ocenie Wojewody, Starosta analizy w tym zakresie nie przeprowadził. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a to czyniło koniecznym uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ zacytował treść art. 138 § 2 K.p.a. i formułując zalecenia do dalszego postępowania wskazał na potrzebę bardzo szczegółowego przeanalizowania przez Starostę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 152 § 1 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną postanowienia wydanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na tle wykładni tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organ oceniając zaistnienie, bądź nie, przesłanek określonych w art. 152 § 1 K.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania komentowanego przepisu. O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (tak: NSA w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że przy ocenie zaistnienia przesłanki "prawdopodobieństwa" konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, które nie musi się opierać na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w K.p.a., dotyczących postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 K.p.a. Nie można też twierdzić zasadnie, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 K.p.a. ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii (por. R. Stankiewicz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 768 i powołane tam orzecznictwo). Innymi słowy, organ administracji przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Nie musi jednak w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 152 K.p.a., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Podkreślenia także wymaga, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie omawianego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Nie podlegają ocenie w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą przedmiotem analizy dopiero w trakcie postępowania wznowieniowego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, dostrzec trzeba, że organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu podlegającym wznowieniu i wyraził swoje stanowisko co do braku podstaw do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Braku wystąpienia cech "prawdopodobieństwa" organ pierwszej instancji upatrywał w tym, że decyzję objętą wznowieniem podjęto w przedmiocie przebudowy istniejącego budynku, natomiast budowa schodów - która zdaniem J. G. powinna skutkować wydaniem pozwolenia na budowę - dotyczyła w istocie schodów ażurowych przystawionych do przedmiotowego budynku gospodarczego, co nie wpływa na poszerzenie zakresu obszaru oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty, dokonał on wstępnej oceny budowy spornych schodów pod kątem spełnienia wymogów określonych w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Za błędne zatem należało uznać stanowisko Wojewody Opolskiego, że Starosta nie badał wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w kontekście przesłanek z art. 152 K.p.a. Inną rzeczą natomiast jest to, czy argumentacja Starosty w tej mierze była prawidłowa lub wystarczająca. Jednak to organ odwoławczy powinien w tym zakresie zająć merytoryczne stanowisko i zweryfikować prawidłowość oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji. Ponadto rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest wadliwe i z tego powodu, że - jak wyjaśniono już wcześniej - wydanie postanowienia na podstawie przepisu art. 152 K.p.a. nie wymaga prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Wojewoda na skutek zażalenia winien jedynie ocenić, czy dokumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji pozwoliła na wydanie zaskarżonego postanowienia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia rozstrzyganie o uchyleniu tego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 152 K.p.a., skoro prowadzenie takiego postępowania nie jest zasadne przy rozpatrywaniu omawianej kwestii procesowej. Takie działanie organu odwoławczego jest nie tylko sprzeczne z art. 152 § 1 K.p.a., ale także narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), gdyż zobowiązuje organ pierwszej instancji do szczegółowego prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność zaistnienia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji, zamiast do podejmowania kroków niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13). Niezależenie od powyższego zauważyć przyjdzie, że organ odwoławczy - zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - nie wykazał jednocześnie, by organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, czego jednoznacznie wymaga przepis art. 138 § 2 K.p.a. Nadto nie podał, jakie fakty mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie nie zostały wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a tym samym nie wykazał w żaden sposób konieczności przeprowadzenia przez Starostę dalszego postępowania wyjaśniającego, co stanowi kolejną przesłankę wydania postanowienia kasacyjnego, określoną w art. 138 § 2 K.p.a. Za wykazanie wystąpienia w sprawie ww. przesłanek nie sposób uznać samego zacytowania przez organ odwoławczy brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. Z pewnością również wskazana przez Wojewodę w zaleceniach dla organu pierwszej instancji potrzeba bardzo szczegółowego przeanalizowania całości zebranego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie mogła stanowić podstawy do wydania postanowienia kasacyjnego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w toku postępowania odwoławczego to Wojewoda będący organem merytorycznym, a nie kontrolnym, powinien jeszcze raz ocenić materiał dokumentacyjny sprawy w sposób całościowy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W orzecznictwie słusznie natomiast podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć organów różnych stopni, lecz zakłada ich wydanie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie dowiódł, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie postanowienia merytorycznego w sprawie. Nadto organ ten nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe niewątpliwe świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz ogólnego stwierdzenia, że Starosta nie przeprowadził analizy w kontekście przesłanek z art. 152 § 1 K.p.a., sam nie poddał analizie dowodów zgromadzonych w sprawie. Ponadto organ odwoławczy nie wykorzystał możliwości, jakie posiada w świetle regulacji art. 136 K.p.a. w zakresie postępowania dowodowego w kwestiach - jego zdaniem - wątpliwych, a dotyczących zmiany w zakresie wniosku o rozbudowę budynku gospodarczego o zewnętrzne schody. Z uwagi na ujawnione wadliwości postępowania i konieczność dokonania przez organ odwoławczy oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należało, że wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto - jak wyjaśniono już wcześniej - Wojewoda nie wykazał, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie postanowienia merytorycznego w sprawie. Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., a nie postanowienia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez Wojewodę Opolskiego przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony solidarnie przez skarżących wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.