II SA/Op 500/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz J. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. C. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 9 lutego 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. i B. S. (zwanymi dalej także inwestorami) pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił na rzecz inwestorów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie budynku mieszkalno-gospodarczo-garażowego wraz z częściową zmianą sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkalną na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. W pkt 3 decyzji dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w ppkt 2 organ określił linię zabudowy obowiązującą - bez zmian, wyznaczona jako linia posadowienia istniejącego budynku mieszkalnego. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2015 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Krapkowicach) G. i B. S. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczo-garażowego wraz z częściową zmianą sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkalną. Do wniosku dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy oraz pełnomocnictwo udzielone R. S. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Starosta Krapkowicki, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., zawiadomił strony postępowania o rozpatrywaniu ww. wniosku. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., w odpowiedzi na zawiadomienie organu pierwszej instancji, M. C. wskazała, że nie wyraża zgody na żadne działania w tym przedmiocie. Podała też, że nie ma możliwości osobiście się zapoznać z aktami, ponieważ przebywa poza granicami Polski. Wniosła o przesłanie pełnej kopii projektu, która pozwoliłaby jej na wyrażenie stanowiska w sprawie i ewentualną obronę swoich praw lub wyrażenie zgody, jeśli projekt ich nie będzie naruszał. Decyzją z dnia 9 lutego 2016 r., nr [...], Starosta Krapkowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom G. i B. S. pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji, na działce nr ewidencyjny gruntów a w [...], przy ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r. poz. 290]), zwanej dalej Prawem budowlanym. W uzasadnieniu organ wskazał, że w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego znajdują się dwie działki: inwestorów o nr a oraz działka sąsiednia o nr b. Organ stwierdził też, że stronom postępowania zapewniono w sprawie, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., czynny udział poprzez zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z całością zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Następnie wyjaśnił, że nie jest możliwe przesłanie M. C. kopii dokumentów i dowodów zebranych w sprawie, ponieważ wedle art. 73 K.p.a. organ ma obowiązek udostępnić całość zebranych materiałów stronie jedynie w lokalu organu administracji. Natomiast to strona w trakcie postępowania może sporządzać notatki, odpisy oraz fotokopie. Organ podniósł, że strona nie wyrażając zgody na żadne działania w przedmiotowej sprawie nie wskazała żadnych przesłanek materialno-prawnych, na których oparła swoją dezaprobatę dla planowanej inwestycji. Tym samym organ nie mógł wziąć pod uwagę tak wyrażonego sprzeciwu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C. wskazując, że nie wyraża zgody na nadbudowę budynku przy ul. [...] w [...], podnosząc, że spowoduje ona dodatkowe zacienienie działki nr b, której jest współwłaścicielem. Wskazał, że już obecnie działka ta, w tym jej część ogrodowa jest zaciemniona w około 50% przez wysoki mur sąsiada. Skarżący zarzucił też, że nieprawidłowo określono przedmiotową inwestycję jako przebudowa i rozbudowa, gdy tymczasem jest to również nadbudowa budynku. Ponadto wskazał, że podwyższenie wysokości murów z 2 m do 6 m oraz o kolejne 0,7 m na szczycie w granicy działki przyczyni się do zaciemnienia zarówno wyjścia z domu, jak i jego okien. Ostatecznie skarżący wniósł o wykonanie ekspertyzy zacienienia działki przy ul. [...]. Odwołanie od decyzji Starosty Krapkowickiego wniosła również M. C. zarzucając, że pozbawiono ją czynnego udziału w postępowaniu. Wniosła o wezwanie Starostwa Krapkowickiego (ewentualnie sąsiadów) do umożliwienia jej zapoznania się z projektem lub wizualizacją 3D za pośrednictwem poczty tradycyjnej lub elektronicznej i w ten sposób zapewnienie faktycznego uczestnictwa w przedmiotowej sprawie. W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania dodatkowo wskazując, że pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wezwał pełnomocnika inwestorów o wykazanie spełnienia warunków naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - dopisek Sądu), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. Organ wyjaśnił, że w przedstawionej przez inwestorów analizie zacienienia i przesłaniania projektowanej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczo-garażowego, podano jednocześnie, że budynek w części przebudowywanej nie zmienił swojej istniejącej wysokości. Ta sama wysokość została zachowana w części rozbudowywanej budynku zlokalizowanej w tylnej części działki budowlanej. Organ podał też, że skarżący wniósł swoje uwagi do planowanej inwestycji, wskazując, że w przyszłości, zamierza zmienić sposób użytkowania dotychczasowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Budynek ten znajduje się w granicy z działką nr a oraz styka się ze ścianą budynku, którego dotyczy omawiany wniosek o pozwolenie na budowę. Skarżący wskazał, że planowana rozbudowa dodatkowo zacieni budynek, który w przyszłości będzie budynkiem mieszkalnym. Ponadto podniósł, że w dużej mierze rozbudowa ta spowoduje zacienienie części rekreacyjnej. W konsekwencji planowana inwestycja obniży wartość działki należącej do skarżącego. J. C. argumentował też, że budynek przeznaczony obecnie jako budynek mieszkalny, ze względu na zbyt małą odległość od ruchliwej drogi (zbyt duży hałas oraz spaliny), nie nadaje się do zamieszkania. W przyszłości będzie on użytkowany jako garaż lub zostanie rozebrany. Dalej, Wojewoda wskazał, że z wyjaśnień pełnomocnika inwestorów oraz z załączonych rysunków wynika, że budynek gospodarczy przeznaczony do częściowej rozbiórki jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem gospodarczo-garażowym. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Zacytował także § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. i wyjaśnił, że "sytuowanie", o którym mowa w tym przepisie odnosi się do projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 12 rozporządzenia, tj. między innymi rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku. W świetle powyższych uregulowań prawnych organ stwierdził, że inwestorzy mogą rozbudować budynek znajdujący się w granicy tylko jeżeli wynika to z zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast z decyzji Burmistrza [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy wynika, że ustalił on na rzecz inwestorów linię zabudowy obowiązującą - bez zmian, wyznaczona jako linia posadowienia istniejącego budynku mieszkalnego. W związku z tym, że budynek posadowiony jest w granicy organ uznał, że spełniony został powyższy warunek i inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. W ocenie organu, planowana inwestycja spełnia również warunek określony § 13 rozporządzenia z 2002 r. W tym zakresie organ dowodził, że z akt sprawy oraz z analizy zacienienia sporządzonej przez inwestorów wynika, że najmniejsza odległość pomiędzy obiektem przesłanianym a obiektem przesłaniającym wynosi 7,70 m, natomiast wysokość przebudowywanego budynku wynosi 6,30 m, stąd wysokość przesłaniania jest zdecydowanie mniejsza niż odległość między obiektami. Nie ma zatem możliwości, aby w obszarze płaszczyzny poziomej wyznaczonej poprzez ramiona kąta 60° umieszczonego gdziekolwiek na budynku przesłanianym znalazła się jakakolwiek część projektowanego obiektu przesłaniającego, co wynika z usytuowania względem siebie obiektów przesłanianego i przesłaniającego. Stosownie do § 60 rozporządzenia z 2002 r. organ zwrócił uwagę, że czas nasłonecznienia należy badać jedynie dla budynku, który jest przeznaczony jako budynek mieszkalny. Powołując się na analizę nasłonecznienia stwierdził, że w dniach równonocy 20 marca i 22 września od godziny 12.00 do godziny 17.00 żadna część budynku skarżącego przeznaczonego obecnie na budynek mieszkalny nie będzie zacieniana. A zatem zostanie spełniony warunek nasłonecznienia co najmniej 3 godzin w godzinach 7.00-17.00. Organ wyjaśnił również, w związku z uwagami skarżącego, że budynek, który obecnie jest budynkiem gospodarczym, a który w przyszłości ma być budynkiem mieszkalnym, w dniu równonocy 22 września między godzinami 14.00 a 17.00 nie będzie wcale zacieniany. Natomiast w dniu 20 marca o godzinie 14.00 zacieniony będzie pas o szerokości ok. 1 m wzdłuż granicy oraz budynku przesłaniającego, natomiast między godzinami 15.00- 17.00 cały budynek będzie nasłoneczniony. W świetle powyższych ustaleń, w przekonaniu organu, zasygnalizowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny będzie więc możliwa. Odnośnie do terenów rekreacyjnych organ wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie odnosi się do zacienienia działki. Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącego, że planowana inwestycja jest nadbudową organ podniósł, że z dokumentacji projektowej wynika, iż roboty budowlane obejmujące przebudowę będą wykonywane w części poddasza istniejącego budynku garażowo-gospodarczego. W północno wschodniej części działki inwestycyjnej zaprojektowano natomiast roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego pomieszczenia gospodarczego i rozbudowie istniejącego budynku o nowe pomieszczenie gospodarcze na poziomie parteru. Organ wskazał również, że dobudowane zostaną trzy ściany, w tym jedna w granicy z działką skarżącego, której projektowana długość będzie wynosiła ok. 3,35 m (obecnie 4,85 m). Rozbudową objęta będzie również istniejąca część budynku garażowo-gospodarczego na poziomie poddasza. Następnie organ stwierdził, że wbrew zarzutom M. C. został jej zapewniony udział na każdym etapie postępowania. Natomiast odnosząc się do argumentu odwołującej, że otrzymała decyzję zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę bez jej zgody organ wyjaśnił, że z przepisów prawa nie wynika, aby udzielenie pozwolenia na budowę było uwarunkowane zgodą właścicieli sąsiednich działek. W skardze na powyższą decyzję J. C. wywiódł, że nadbudowa przedmiotowego budynku przez jego podwyższenie spowoduje przesłanianie i niedoświetlenie pomieszczeń. Skarżący wskazał również, że hałas pochodzący od drogi oraz brak światła wymaga wybudowania przez skarżącego budynku w głębi działki. Natomiast planowana nadbudowa wymusi na nim zwiększenie odległości oraz zmniejszenie gabarytów budynku, tak aby były spełnione warunki techniczne określone w § 13 i § 60 rozporządzenia z 2002 r. Ewentualna realizacja zamierzonego przez inwestorów przedsięwzięcia spowoduje zatem ograniczenie praw skarżącego, wynikających z art. 4 Prawa budowlanego i zmniejszy wartość działki. Skarżący wskazał też, że aktualnie istniejący dach na dobudówce o wysokości 1 m zostanie rozebrany oraz odbudowany i nadbudowany o 1 kondygnację do 6 m. Zdaniem skarżącego, rozbiórka i odbudowa w granicy działki, gdzie po drugiej stronie nie ma budynku jest niezgodna z prawem. Końcowo skarżący odnotował, że linia zabudowy nie jest tożsama z linią granicy działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r. wniosła również M. C. Postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 501/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Op 501/16 ze skargi M. C. ze sprawą o sygnaturze II SA/Op 500/16 ze skargi J. C. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą II SA/Op 500/16. Postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. Sąd odrzucił skargę M. C., na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a., wobec nieuiszczania przez skarżącą wymaganego wpisu od skargi. Przy piśmie z dnia 17 lipca 2017 r. skarżący przedłożył fotografie, obrazujące zakres planowanej nadbudowy w granicy działki. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 500/16, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu zmienił postanowienie własne z dnia 10 lutego 2017 r. i zwolnił skarżącego z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz ustanowił J. C. radcę prawnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała stanowisko i wywody zawarte w skardze. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone. Dodatkowo wskazała, że planowana rozbudowa i przebudowa na całej długości budynku gospodarczego spowoduje zacienienie i przesłonienie nieruchomości skarżącego. Zarzuciła, że organy nie dokonały prawidłowej oceny złożonego projektu i nie dostrzegły, że w istocie planowana rozbudowa będzie miała także charakter nadbudowy, gdyż nowa część obiektu będzie znajdowała się powyżej istniejącej. Pełnomocnik zwróciła uwagę, że organ nie skupił się na treści § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r., który to przepis ma zastosowanie w przypadku zaistnienia szczególnych okoliczności. Skarżący poparł stanowisko pełnomocnika, zwracając uwagę na różnice prawne pomiędzy sformułowaniem zacienianie a przesłonienie. Skarżący podniósł również, że z przedstawionego przez niego zdjęcia obrazującego widok z okna swojego domu na nieruchomość inwestora, wynika, że jest to jedyne miejsce, w którym w przyszłości mógłby postawić budynek z widokiem na słoneczną stronę. Dodał też, że budynek inwestora, który istnieje zajmuje już 80% długości granicy działki i ma około 6,5 m wysokości. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W uzupełnieniu swojego stanowiska w sprawie skarżący przedłożył na rozprawie pismo, w którym wskazał dodatkową argumentację, przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji i stwierdził, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ nie ustalił m.in. okoliczności uzasadniających niezachowanie wymogów sytuowania budynku określonych w rozporządzeniu z 2002 r. Organ nie rozważył także kwestii sytuowania budynku w granicy działki skarżącego w kontekście ograniczeń, które wynikają z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto nie odniósł się do kwestii przesłaniania przez budynek inwestorów dostępu do światła na prawie całej długości działki skarżącego. J. C. przedłożył też wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który złożył dla działki nr b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga J. C. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 9 lutego 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. i B. S. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczo-garażowego wraz z częściową zmianą sposobu użytkowania, na działce nr ewidencyjny gruntów a w [...], przy ul.[...]. Stosownie do powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W rozpoznawanej sprawie dla wyżej opisanej inwestycji Burmistrz [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r. ustalił na rzecz inwestorów warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że w tym zakresie należy zachować warunki wynikające z ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadal zwanego rozporządzeniem z 2002 r. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że przepis § 12 ust. 1 z rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei ust. 2 § 12 rozporządzenia z 2002 r. dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, zawarty w § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. przepis umożliwiający odstąpienie od ogólnych zasad usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający decyzje o pozwoleniu na budowę, jedynie w zakresie w jakim dopuszczenie powyższego odstępstwa jest dozwolone w świetle obowiązującego ładu przestrzennego. W kontrolowanej sprawie do takiego związania nie doszło, albowiem - wbrew stanowisku organu odwoławczego - decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie dopuściła możliwości jej realizacji w granicy z działką sąsiednią. Wobec tego, na drugim etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany nie był zwolniony od dokonania oceny, czy inwestycja powyższa nie narusza prawnie chronionych interesów osób trzecich, w szczególności wynikających z warunków technicznych wskazanych w tym rozporządzeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi jedynie wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14 i powołane tam orzecznictwo, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyżej powiedzianego uznać trzeba, że organ odwoławczy badając zgodność z prawem projektowanej inwestycji, w tym także w zakresie jej usytuowania względem nieruchomości sąsiednich, nie był związany decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 czerwca 2014 r., ponieważ decyzja ta nie przesądzała kwestii możliwość realizacji przedsięwzięcia w odległości określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Przypomnienia wymaga, że sporna inwestycja nie będzie polegać na budowie nowego budynku, lecz m.in. na rozbudowie już istniejącego posadowionego w granicy z działką skarżącego. W rozważanym przypadku organ powinien zatem dokonać analizy przesłanek dopuszczalności projektowanej rozbudowy w odniesieniu do przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r., który odnosi się do inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku. Zgodnie z tym uregulowaniem w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie odniósł się w kontekście § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. do istotnych elementów stanu faktycznego, tj. konkretnych rozwiązań projektowych W ocenie Sądu, brak dokonania przez organ odwoławczy rozważań w powyższym zakresie, oznacza to - jak trafnie podniósł skarżący - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ Wojewoda nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z kolei, uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu decyzji okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a także z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. Poza powiedzianym dotychczas zauważyć należy, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił również, dlaczego przyjął, że planowana inwestycja stanowi jedynie rozbudowę, a nie nadbudowę budynku. W tym zakresie organ w zaskarżonej decyzji odniósł się jedynie do szerokości ściany dobudowanej w granicy z działką skarżącego. Organ pominął natomiast zupełnie istotny parametr zaplanowanej rozbudowy, tj. jej wysokość, która w projekcie została określona na 6,30 m. Niewątpliwie zwiększenie wysokości budynku w granicy z działką skarżącego wymagało od organu oceny rozwiązań projektowych pod kątem spełnienia warunków technicznych, jak również możliwości uznania, czy w sprawie nie mamy do czynienia z nadbudową. Poczynienie stosownych rozważań w tej materii było tym bardziej zasadne, gdyż skarżący w toku postępowania konsekwentnie prezentował stanowisko, że projektowana rozbudowa budynku stanowić będzie także jego nadbudowę. Zdaniem Sądu, podjęcie przez Wojewodę działań w opisanym wyżej zakresie nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie wystąpiłyby inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych stron postępowania. W orzecznictwie słusznie podkreśla się bowiem, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych. Jak już bowiem sygnalizowano, przeprowadzona przez Wojewodę ocena błędnie ograniczyła się tylko do kwestii zgodności planowanej inwestycji z § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. Organ nie poddał natomiast analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów w zakresie wyznaczonym w treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez brak przeprowadzenia oceny, czy projektowane usytuowanie budynku spełnia warunki techniczne wynikające z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. Organ nie przedstawił też stanowiska w spornej kwestii, a mianowicie czy zamierzona rozbudowa stanowi nadbudowę. Nadto rację ma skarżący, że linia zabudowy nie jest tożsama z linią granicy działki, gdyż linia ta wyznacza usytuowanie obiektu budowlanego w odniesieniu do pasa drogowego (ulicy). Opisane wyżej wadliwości postępowania i potrzeba dokonania przez organ odwoławczy wyjaśnień odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało natomiast uznać zarzut skarżącego dotyczący niezbadania przez Wojewodę kwestii nasłonecznienia. W tym zakresie organ odwoławczy uzupełnił postępowanie wyjaśniające, wzywając inwestorów do wykazania spełnienia warunków naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia z 2002 r. Następnie organ dokonał szczegółowej oceny przedłożonej przez inwestorów analizy w odniesieniu do zarzutów skarżącego, przedstawiając w tej mierze stosowne stanowisko. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.