II SA/Op 192/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu w przedmiocie statutu związku międzygminnego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zwana dalej "Spółką", reprezentowana przez adwokata F. P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Czysty Region", w której domagała się stwierdzenia nieważności w części, tj. w zakresie § 22 ust. 1 pkt 5, Statutu Związku, ogłoszonego w dniu 14 lipca 2008 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 52, poz. 1706-1707 (dalej: Statut), z uwzględnieniem późniejszych zmian. Spółka zarzuciła, że kwestionowany przepis narusza przepisy prawa materialnego, a to art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., z uwagi na przekazanie uprawnienia Przewodniczącemu Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z wykonywaniem zadań przekazanych przez gminy Związkowi, podczas gdy Zarząd Związku jest organem administracji o charakterze kolegialnym, wobec czego ważna decyzja tego organu winna być wydana (i podpisana) przez wszystkich jego członków. Spółka wyjaśniła, że przedmiotowy Statut był wielokrotnie zmieniany, w szczególności co do grupy członków Związku. W obwieszczeniu Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2015 r. ogłoszono ostatecznie zmiany Statutu. Członkami Związku są następujące gminy: Cisek, Izbicko, Kędzierzyn-Koźle, Kolonowskie, Leśnica, Pawłowiczki, Polska Cerekiew, Reńska Wieś, Ujazd, Walce i Zdzieszowice. Od momentu ogłoszenia Statutu wskazano w treści § 22 ust. 1 pkt 5, że do kompetencji Przewodniczącego Zarządu należy w szczególności wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w zakresie spraw związanych z wykonywaniem zadań przekazanych przez gminy Związkowi. Interes prawny we wniesieniu skargi Spółka uzasadniła wydaniem przez Zarząd Związku Międzygminnego "Czysty Region" decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r., nr [...], nakładającej na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł, która to decyzja została podpisana wyłącznie przez Przewodniczącego Zarządu – K. W. Zarzuty w dalszej części skargi dotyczyły decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazywanie zmieszanych odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego "Czysty Region" z dnia 8 grudnia 2017 r. Skarga na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania przed tut. Sądem, które jest prowadzone pod sygn. akt II SA/Op 174/18. Odpowiadając na skargę, Zgromadzenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" wniosło o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." - jako niedopuszczalnej, bo skierowanej przeciwko Związkowi Międzygminnemu, a nie przeciwko radom poszczególnych gmin toczących Związek. Z ostrożności procesowej Zgromadzenie wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Spółki, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Stosownie do art. 67 ust. 1 u.s.g., utworzenie związku oraz przystąpienie gminy do związku wymagają przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin albo radę zainteresowanej gminy. Związek miast i gmin nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ani jej organem i nie ma kompetencji do stanowienia aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., objętych kontrolą przez sądy administracyjne. Wyłącznie właściwe do podejmowania uchwał w przedmiocie ustroju wewnętrznego związku miast i gmin są organy stanowiące miast i gmin, które tworzą związek (art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.s.g.). Zasada ta znajduje swoje źródło w Konstytucji RP, która w art. 169 ust. 4 stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Organami stanowiącymi miast i gmin tworzących związek są ich rady. Rady właściwych miast i gmin wchodzących w skład związku podejmują uchwały w przedmiocie statutu związku. Statut Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu, jako akt prawa miejscowego, będący wynikiem działania tworzących ten Związek Rad Gmin, podlega kontroli sądowej w ramach skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Jednak organem administracji publicznej, którego działanie może być przedmiotem skargi są właściwe Rady Gmin tworzące Związek, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej i tylko za pośrednictwem tego organu, Spółka mogła w trybie 101 ust. 1 u.s.g. wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt, stanowiący przedmiot tej skargi, a będący wynikiem działania tych Rad (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Tak więc skarga Spółki na Statut Związku Międzygminnego "Czysty Region" z siedzibą w Kędzierzynie-Koźlu wskazująca Związek, a nie rady poszczególnych gmin, jako organ, którego działanie jest jej przedmiotem, podlegała odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, jako niedopuszczalna, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie w punkcie 2 sentencji postanowienia uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd zwraca z urzędu cały uiszczony wpis od skargi odrzuconej do dnia rozpoczęcia rozprawy.