II SA/Op 141/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi I. P. i D. P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Opolu z dnia 2 marca 2023 r., nr 13/II/2023 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 30 września 2022 r., nr 51/2022, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Opolu na rzecz skarżących I. P. i D. P. solidarnie kwotę 4367 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. i D. P. (zwanych dalej: skarżącymi), jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: OWINB) z dnia 2 marca 2023 r., nr 13/II/2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu prudnickiego (zwanego dalej w skrócie: PINB) z dnia 30 września 2022 r., nr 51/2022, ustające J. J. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. a, położonej w Ł., gmina B. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem D. P. z dnia 21 maja 2021 r., PINB przeprowadził kontrolę budowy budynku gospodarczego położonego na terenie działki nr b przy ulicy [...] w Ł., gmina B., podczas której ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy, o wymiarach zewnętrznych: ok. 6 m x 15 m i wys. ok. 6 m, (o powierzchni zabudowy ok. 90 m2), znajduje się w granicy z działką sąsiednią nr c i w odległości ok. 1 m od granicy z działką sąsiednią nr d. Budynek posiada cztery ściany i dach wykonane z blachy trapezowej. W zachodniej ścianie budynku znajdują się trzy nieosłonięte i otwarte otwory bramowe, jako wjazdy do boksów garażowych na samochody. W odrębnych pismach z dnia 19 lipca 2021 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego w związku z budową ww. budynku gospodarczego oraz o wyznaczonym terminie oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 16 sierpnia 2021 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w listopadzie 2020 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia. J. J. (zwana dalej inwestorem) oświadczyła, że budynek nie jest użytkowany, a docelowo ma służyć celom magazynowym. Ustalono, że powierzchnia zabudowy obiektu wynosi: 14,01 x 7,06 = 98,91 m2, wysokość w niższej części 3,30 m natomiast w najwyższym punkcie 5,30 m. Podano, że budynek został zlokalizowany w odległości 1,52 m od granicy z działką nr d; 4,15 m od granicy z działką nr e i nr f oraz przy granicy z działką nr c. Wskazano też, że budynek nie jest wyposażony w instalacje wodno-kanalizacyjną i elektryczną zaś wody opadowe odprowadzone z dachu są na teren własnej działki poprzez drenaż - rozsączający. Podczas oględzin stwierdzono, że w budynku magazynowane są materiały budowlane i narzędzia budowlane oraz drewno opałowe do kominka. Nie stwierdzono natomiast garażowania w nim samochodów. W budynku zamontowano drewniane belki stropowe, na których ułożono luźno płyty OSB. W załączeniu do protokołu inwestor przedłożyła rzut więźby dachowej oraz oświadczyła, że nie planuje zamykania otworów wejściowych do budynku (do protokołu załączyła szkic sytuacyjny na kopii mapy zasadniczej - z oznaczeń wynika, że inwestorka wykonała dwie wiaty nr 1 - 48,30 m2 i nr 2 - 49,70 m2). Podczas oględzin inwestorka oświadczyła do protokołu, że budynek jest użytkowany również jako garaż na samochody osobowe i dostawcze, dla potwierdzenie tego faktu przedłożyła do protokołu 4 zdjęcia. W następstwie powyższych ustaleń PINB postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., [obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 682] - zwanej dalej: ustawą) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, [obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 775] - zwanej dalej K.p.a.) wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem gospodarczym. Ponadto organ poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania bądź o możliwości samodzielnego - bez nakazu administracyjnego - wykonania rozbiórki obiektu oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 15 września 2021 r. (data wpływu do organu 20 września 2021 r.) J. J. złożyła wniosek o zalegalizowanie wolnostojącego budynku gospodarczego. W związku z powyższym, PINB postanowieniem z dnia 21 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz art.123 K.p.a. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni zaświadczenia Burmistrza B. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; 3 egzemplarzy projektu zagospodarowania terenu wraz z ustaleniem na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej - czy przedmiotowy budynek został wykonany z naruszeniem terenu działki sąsiedniej nr c; 3 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego; opinii, uzgodnienia, pozwolenia i inne wymagane przepisami dokumenty, w tym opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Powyższy obowiązek inwestorka wykonała przy piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych notatki służbowej z dnia 23 listopada 2021 r. wynika, że PINB dokonał sprawdzenia kompletności dokumentacji legalizacyjnej i projektu budowanego wskazując, że dostarczono dokumenty w komplecie. Następnie, postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...] PINB, na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b w związku z art. 49d, art. 59f i art. 59g ustawy oraz art. 123 K.p.a. ustalił J. J. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł w związku z budową budynku gospodarczego na terenie działki nr b, w miejscowości Ł. - bez wymaganego pozwolenia na budowę, i zobowiązał inwestorkę do jej uiszczenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia. Organ wskazał, że po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, wyda decyzję o legalizacji przedmiotowego obiektu budowalnego, w której zostanie nałożony obowiązek uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że przeprowadził analizę w zakresie: sprawdzenia kompletności dokumentów legalizacyjnych wymaganych postanowieniem nr [...], sprawdzenia kompletności przedłożonego projektu budowlanego zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, sprawdzenia zgodności przedstawionego projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy, w tym przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Dodał, że po stwierdzeniu braku nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych została ustalona wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ uznał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowalne oraz zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, który przewiduje zamontowanie na elewacji zachodniej dwóch bram garażowych przesuwnych, objęty postępowaniem obiekt budowlany stanowić będzie wolnostojący budynek gospodarczy przeznaczony do przechowywania narzędzi i sprzętu budowlanego i przedmiotów związanych z utrzymaniem porządku i czystości na terenie działki oraz sprzętu ogrodniczego, z jednym stanowiskiem garażowym dla samochodu osobowego, który zgodnie z tabelą "Kategorie obiektów budowlanych" ustawy Prawo budowlane organ zakwalifikował do obiektów III kategorii - inne niewielkie budynki. W dniu 7 grudnia 2021 r. J. J. dokonała wpłaty opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., nr [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia wywiedzionego przez I. i D. P. od ww. postanowienia PINB z dnia 24 listopada 2021 r., OWINB postanowieniem z dnia 18 lutego 2022 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wydając zaskarżone postanowienie PINB naruszył przepisy postępowania albowiem organ ten nie sprawdził kompletności przedłożonych dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi (art. 49 ust. 1 ustawy). Zaznaczył, że w przypadku kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego przedłożona dokumentacja w postępowaniu legalizacyjnym winna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany na działce nr a, która powstała w wyniku scalenia działki nr g (RIVa), działki nr b (RIVa), działki nr h (B RIVa) oraz działki nr i (B RIVa). Z oznaczeń znajdujących się na mapie do celów projektowych załączonej do dokumentacji projektowej wynika, że działka nr a jest w części działką budowlaną i na tej części znajduje się budynek mieszkalny. Większą część działki stanowi natomiast działka rolną i na tej części zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie zbadał kwestii możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na działce nr a. PINB nie zbadał również czy grunty rolne, na których zlokalizowany jest przedmioty obiekt wymagają wyłączenia z produkcji użytków rolnych. Ponadto uznano, że przedłożone przez inwestora zaświadczenie z dnia 16 listopada 2021 r., wydane z upoważnienia Burmistrza B. nie spełnia wymogów zawartych w postanowieniu z dnia 21 września 2021 r., nr [...], albowiem z takiego zaświadczenia - stosownie do art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - winna wynikać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Z kolei przedłożony przez inwestora dokument takich ustaleń nie zawiera. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy oraz art. 123 K.p.a. - w celu usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych - nałożył na J. J. - jako inwestora - obowiązek przedłożenia w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów legalizacyjnych: 1) oświadczenia inwestora o nieprowadzeniu gospodarstwa rolnego wraz ze stwierdzeniem, że będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego budynek, wybudowany na działce nr a arkusz mapy [...] w Ł., jest budynkiem gospodarczym stanowiącym uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2) decyzji Starosty P. o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytków rolnych na terenie działki ewidencyjnej nr a, arkusz mapy [...], obręb; Ł., jednostka ewidencyjna: B. - obszar wiejski; 3) wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych na terenie działki ewidencyjnej nr a, arkusz mapy [...], obręb: Ł., jednostka ewidencyjna: B. - obszar wiejski; 4) zaświadczenia Burmistrza B. o zgodności budowy przedmiotowego obiektu na terenie działki ewidencyjnej nr a, arkusz mapy [...], obręb: Ł., jednostka ewidencyjna: B. obszar wiejski, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Organ podał, że w aktualnym stanie prawnym, po zmianie procedury legalizacyjnej, inwestor - sprawca samowoli budowlanej, powinien we własnym zakresie uzyskać dokumenty niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Wobec czego, w razie stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie zobowiązany jest wydać postanowienie o obowiązku usunięcia braków, w wyznaczonym terminie - co ma miejsce w tym przypadku. W wyniku rozpoznania zażalenia wywiedzionego od powyższego postanowienia przez I. i D. P., OWINB postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Następnie, postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., nr 51/2022, PINB, ponownie ustalił J. J. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. W sentencji decyzji organ wskazał, że zobowiązana do jej zapłaty, J. J., powyższą opłatę legalizacyjną uiściła w dniu 7 grudnia 2021 r. Organ również podał, że zgodnie z art. 49 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej zobowiązany jest wydać decyzję o legalizacji przedmiotowego obiektu budowalnego, w której nałożony zostanie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie, mając na uwadze treść przepisów art. 49e pkt 5 ustawy Prawo budowlane, uznał, że ww. opłata legalizacyjna została już uregulowana. W uzasadnieniu organ wyliczył przedłożone przez inwestorkę dokumenty oraz przedstawił sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucili organowi pierwszej instancji: - błędną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, że brak jest nieprawidłowości w przedłożonych przez inwestorkę dokumentach legalizacyjnych, tj. przez stwierdzenie zgodności przedłożonego przez nią projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego, a także stwierdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami ustawy, w tym przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w chwili zakończenia budowy - pomimo tego, że budynek gospodarczy narożnikiem północno-zachodnim stoi na terenie działki nr c, a także nieuwzględnienie, że budynek położony jest za blisko granicy z działką należącą do skarżących oraz wykorzystuje trzy stanowiska garażowe w obiekcie, a nie jak przyjął organ jedno stanowisko garażowe dla samochodu osobowego, - naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłową analizę przedłożonej przez inwestorkę dokumentacji legalizacyjnej, a także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 12 oraz nieuwzględnienie takich kwestii jak: przesłanianie, zaciemnianie, czy brak przewiewu w związku z usytuowaniem tak dużego budynku gospodarczego, a zarazem naruszenie art. 144 K.c. przez nieuwzględnienie tego, że zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu spowoduje, że obiekt ten zakłóci im korzystanie ze swojej nieruchomości (nieruchomości sąsiedniej), - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wbrew zobowiązaniu przez OWINB w Opolu, zawartym w postanowieniu nr [...] z dnia 18 lutego 2022 r. i oparcie się przede wszystkim na dokumentacji projektowej sporządzonej przez stronę postępowania - inwestorkę, pomimo nieprawidłowości stwierdzonych przez organ odwoławczy i nie dostrzeżeniu, że obiekt od strony granicy z działką rolną nr c nie spełnia wymogów planu zagospodarowania wsi Ł., - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 138 § 2 K.p.a. przez niewyeliminowanie przez organ powiatowy uchybienia polegającego na nierzetelnym sprawdzeniu kompletności dokumentów legalizacyjnych oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a także nie odniesienie się do argumentów zażalenia z dnia 3 grudnia 2022 r. (faktycznie z 2021 r.) oraz naruszenie art. 49d ust. 1 art, 59f ust. 1, ust. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wstrzymanie dalszej procedury legalizacyjnej i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r. OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 września 2020 r. wprowadzono do ustawy Prawo budowlane znaczne zmiany, również w zakresie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przypomniał, że obecnie każdy kolejny przepis chronologicznie przedstawia następujące po sobie etapy postępowania legalizacyjnego, a z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia przez właściwy organ. W dalszej kolejności organ przytoczył treść przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 6, art. 48 ust. 1, ust. 3 - 5 i art. 48a ust. 1-3, art. 48b ust. 1-3, art. 49 ust. 1, art. 49a ust. 1, art. 49 ust. 2a i 2b, ust. 4 ustawy Prawo budowlanego po czym stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych zmian w procedurze budowlanej organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane wyłącznie do sprawdzenia kompletności przedłożonych dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy Prawo budowlane, jak również zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 49 ust. 1). Stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie kompletności przedłożonej dokumentacji i zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu uprawnia organ do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Z kolei okoliczność stwierdzenia kompletności przedłożonej dokumentacji i zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu zobowiązuje organ nadzoru do wydania postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, że po otrzymaniu dokumentów legalizacyjnych i dokonaniu ich sprawdzenia PINB ponownie wydał postanowienie nakładające na inwestorkę obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Co prawda w zaskarżonym postanowieniu nie dokonał całościowej analizy kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże z akt sprawy wynika, że PINB dokonał ww. sprawdzenia. Analizując ponownie dokumentację legalizacyjną OWINB stwierdził, że powstały budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 100,39 m2, zlokalizowany na terenie działki ewidencyjnej nr a, k.m. [...], jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ł., o czym świadczy zaświadczenie wydane z upoważnienia Burmistrza B. z dnia 23 maja 2022 r. Działka ta leży na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolami 2KDW - tereny dróg wewnętrznych oraz 3MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejącej, dla których odpowiednio ustalono przeznaczenie: w pierwszym przypadku: podstawowe - droga wewnętrzna, uzupełniające: trasa rowerowa; a w drugim przypadku: podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dopuszczalne: zabudowa zagrodowa, biura, handel detaliczny, obsługa zwierząt, opieka medyczna, rekreacja, rozrywka, usługi gastronomii, usługi bytowe, usługi upowszechniania kultury, usługi kształcenia, obsługa pojazdów oraz naprawa pojazdów, uzupełniające: usługi drobne. Organ ponownie wskazał na skutki zmiany przepisów ustawy odnośnie do procedury legalizacyjnej i wynikające z powyższego obowiązki organów nadzoru budowlanego. Podniósł, że w tym stanie prawnym w przypadku złożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli brak jest obowiązującego planu miejscowego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego bada wyłącznie kompletność ww. zaświadczenia, natomiast nie weryfikuje zgodności jego treści ze stanem faktycznym. Organ uznał więc, że stanowisko wyrażone przez Burmistrza B. w zaświadczeniu z dnia 23 maja 2022 r. jest dla organu nadzoru budowlanego wiążące, wobec tego stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowalny jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. W dalszej kolejności organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 - zwanego dalej "rozporządzeniem" lub "warunkami technicznymi"), stwierdził, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. dopuszczają sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednich przy tej granicy w przypadkach określonych w warunkach technicznych przy spełnieniu zawartych tam wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, gdyż dla terenu 3MN-terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istniejącej, przepisy szczegółowe tego planu nie stanowią inaczej. O dopuszczalnej odległości przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy będzie zatem przesądzał przepis § 12 ust. 2, a nie ust. 4 pkt 3 warunków technicznych. Dodał, że zgodnie z § 12 ust. 8 ww. rozporządzenia budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3 (który nie ma zastosowania w badanej sprawie). W niniejszym przypadku odległość budynku gospodarczego do najbliższego budynku na działce nr d wynosi 11,26-11,56 m. W tej sytuacji nie można potwierdzić zarzutu zawartego w zażaleniu dotyczącego naruszenia przepisów § 12 rozporządzenia. W zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przy analizie dokumentacji legalizacyjnej kwestii "przesłaniania" i "zaciemniania", organ wskazał, że do przedmiotowego budynku gospodarczego przepisy § 19, 23, 36 rozporządzenia, jako dotyczące innego przedmiotu, nie mają zastosowania. Natomiast § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia odnosi się do odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku gospodarczego na działkach nr d i nr e znajdują się budynki inwentarskie nie posiadające okien od strony działki nr a (przed podziałem nr b), stąd ww. budynek gospodarczy nie spowoduje ograniczenia dopływu światła do pomieszczeń budynków sąsiednich, nawet jeżeli byłyby one przeznaczone na czasowy pobyt ludzi. Odnośnie do kwestii odległości i nasłonecznienia placów zabaw i miejsc rekreacyjnych, o którym mowa w § 40 warunków technicznych, organ wyjaśnił, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego nie ma placów zabaw, boisk ani miejsc rekreacyjnych, a zatem tu również obiekt ten nie powoduje ograniczeń w tym zakresie. Z kolei § 60 rozporządzenia dotyczy minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, a także mieszkań jednopokojowych w budynku zlokalizowanym w zabudowie śródmiejskiej oraz mieszkań wielopokojowych. Odnośnie do zarzutu braku przewiewu organ stwierdził, iż kwestia ta nie jest regulowana w przepisach Prawa budowlanego i warunkach technicznych, a zatem pozostaje poza zakresem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Dodał też, że przedmiotowy budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi ani nie służy hodowli inwentarza, zatem prawidłowo w dokumentacji legalizacyjnej zakwalifikowano go do kategorii PM wskazanej w § 209 rozporządzenia. Ponadto, na podstawie analizy dokumentacji zebranej w sprawie nie potwierdzono również zarzutu jakoby budynek gospodarczy narożnikiem północno-zachodnim stał na terenie działki nr c. Z mapy do celów projektowych sporządzonej w skali 1:500, stanowiącej część rysunkową do projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściany budynku o klasie odporności ogniowej REI 60 od strony sąsiednich działek nr c i d zlokalizowane są na działce inwestorki, przy czym jeden z narożników krótszej z tych ścian znajduje się w granicy z działką rolną nr c. Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 48b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzany został na aktualnej mapie do celów projektowych, zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie do celów projektowych znajdującej się w części graficznej projektu zagospodarowania terenu widnieje adnotacja sporządzona przez uprawnionego geodetę, że budynek gospodarczy oznaczony symbolem "g1", zlokalizowany na działce nr a, naniesiono po wykonaniu pomiaru geodezyjnego tego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości wskazanych przez żalących. Organ uznał również za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 144 K.c. akcentując, że w przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego wykonania samowolnych robót nie mają one możliwości odstąpienia od podejmowania działań legalizacyjnych. Analizując ponownie dokumenty legalizacyjne organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony w trzech egzemplarzach projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego pod nazwą "Budynek gospodarczy", autorstwa mgr inż. arch. J. J., składający się z części opisowej, części rysunkowej i dokumentów dołączonych do projektu jest zgodny z art. 34 ustawy Prawo budowlane i obowiązującymi przepisami wykonawczymi (art. 34 ust. 6 ustawy). Zaznaczył też, że wykorzystywanie zalegalizowanego obiektu jako garażu powyżej jednego stanowiska skutkować będzie zmianą sposobu użytkowania tego budynku lub jego części, co zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymagać będzie odpowiedniej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nielegalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi natomiast postawę do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71 a ww. ustawy. Reasumując organ stwierdził, że przedłożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji uzasadniało wydanie postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podnieśli zarzuty naruszenie prawa materialnego i procesowego. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazali na: 1) § 9 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z [...], Nr [...], poz. [...] - dalej również jako "plan miejscowy"), przez uznanie, że powstały budynek gospodarczy, stanowiący samodzielny, wolno stojący obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 100,39 m2 jest zgodny z planem miejscowym, pomimo tego że nie spełnione są warunki opisane w § 9 ust. 3 pkt 1 -3 tej uchwały do usytuowania ww. budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy z inną działką budowlaną, 2) § 12 ust. 2 rozporządzenia przez uznanie, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, jeśli plan miejscowy przewiduje taką możliwość, pomimo tego że nie spełnione są warunki opisane w § 9 ust. 3 pkt 1-3 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., 3) § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, a prawidłowe zastosowanie tego przepisu prawnego czyni niedopuszczalnym budowy ww. budynku gospodarczego (długości większa niż 6,5 m i wysokość większa niż 3 m) bezpośrednio przy granicy dziatki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki, 4) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez nieuwzględnienie, że obiekt budowlany należy tak projektować i budować, by zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przez nieuwzględnienie takich kwestii jak przesłanianie, zaciemnianie czy brak przewiewu w związku z usytuowaniem tak dużego budynku gospodarczego w stosunku do małej działki zagospodarowywanej przez skarżących na cele ogrodowe a zarazem art., 144 K.c. przez nieuwzględnienie tego, że zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu spowoduje, że obiekt ten zakłóci skarżącym korzystanie ze swojej nieruchomości, 5) art. 48b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że inwestorka spełniła warunki określone w tym przepisie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, pomimo niespełnienia przesłanek opisanych w § 9 ust. 3 planu miejscowego, 6) art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia technicznego przez nie nałożenie na inwestorkę obowiązku przeniesienia budynku gospodarczego i usytuowanie go w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy ww. działek sąsiednich, 7) art. 51 ust.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia przez brak orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego, gdyby nie można było doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Kolejne zarzuty skarżących dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 140 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dokonanie oceny z pominięciem całokształtu zgromadzonego materiału, 2) art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB w powiecie prudnickim. Zdaniem skarżących organ naruszył także art. 49d ust. 1 i art. 59f ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Wskazując na te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie dalszej procedury legalizacyjnej i nałożenie na inwestorkę, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obowiązku przeniesienia budynku gospodarczego i usytuowania go w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy działek sąsiednich, bądź w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji gdyby nie można było doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania wsi Ł. i przepisami techniczno-budowlanymi, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia technicznego orzeczenie nakazu rozbiórki tego budynku. Skarżący wnieśli też o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyżej wskazane zarzuty i przedstawili argumentację na ich poparcie. W szczególności podnieśli, że podzielają pogląd organu co do wykładni prawnej § 12 rozporządzenia, jednakże ich zdaniem przy budowie budynku gospodarczego nie zostały spełnione przesłanki opisane w § 9 ust.3 pkt 1-3 planu miejscowego i dlatego nie można było sytuować budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z ich działką. W dalszej kolejności odnosząc się o wydanego przez Burmistrza B. zaświadczenia o zgodności spornego budynku gospodarczego z zapisami miejscowego planu podnieśli, że istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeśli zaświadczenie nie spełnia tych warunków - a zdaniem skarżących nie spełnia - nie powinno być podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego akcentowali, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. Podkreślili, że zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości). Nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae, przeto w założeniu nie mają do niego zastosowania tryby, w których stan ten, na zasadzie wyjątku, może być wzruszony - w trybach nadzwyczajnych. W przekonaniu skarżących, dowodem na nieprawdziwość treści zaświadczenia Burmistrza B. o zgodności budynku gospodarczego zlokalizowanego w Ł., przy ul. [...], gm. B., z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł., jest protokół oględzin z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr [...], z którego wynika w sposób oczywisty, że budynek usytuowany został w odległości 1,52 m od granicy z działką skarżących, a jeżeli chodzi o działkę nr c to częściowo styka się z granicą tej działki. Z protokołu tego wynika również, że granica pomiędzy działkami b i c nie jest wytyczona, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że budynek narożnikiem północno-zachodnim nie stoi na terenie działki nr c. Pomimo stwierdzonego przez organ nadzoru budowlanego braku granic pomiędzy działkami nr a (j przed scaleniem) i pomimo przeprowadzonego postępowania scaleniowego nie wszczęto postępowania rozgraniczeniowego w myśl art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tylko poprzestano na sporządzeniu przez geodetę mapy do celów projektowych, z której ma wynikać, że budynek gospodarczy nie stoi narożnikiem północno-zachodnim na terenie działki nr c. Skarżący podnieśli też, że § 12 ust. 4 pkt. 3 ww. rozporządzenia czyni niedopuszczalnym budowę ww. budynku gospodarczego, gdyż długości budynku gospodarczego wzdłuż granicy z działką skarżących jest większa niż 6,5 m (wynosi 14,01 m) i wysokość większa niż 3 m (wynosi 5,30 m). Stąd nie można w oparciu o ww. przepis prawny usytuować budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki, lecz w odległości nie mniejszej niż 3 m. Skarżący nie podzielili również stanowiska organu, odnośnie do kwestii braku przewiewu, przesłanianie oraz zaciemnienie w związku z usytuowaniem tak dużego budynku gospodarczego. Zarzucili, że organ pominął art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy tak projektować i budować, by zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Nieuwzględnienie takich kwestii jak przesłanianie, zaciemnianie czy brak przewiewu w związku z usytuowaniem tak dużego budynku gospodarczego w stosunku do małej działki zagospodarowywanej na cele ogrodowe (od budynku gospodarczego do budynku gospodarczego znajdującego się na działce skarżących jest 11 metrów, a zatem długość ogródka skarżących odpowiednio mniejsza), a zarazem art. 144 K.c. przez nieuwzględnienie tego, że zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu spowoduje, że obiekt ten zakłóci skarżącym korzystanie ze swojej nieruchomości, stanowi naruszenie Prawa budowlanego, gdyż ogródek działkowy przestanie pełnić swoją dotychczasową funkcję. Reasumując, skarżący stwierdzili, że w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z zapisami planu miejscowego zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki tego obiektu. Zdaniem skarżących, budynek gospodarczy stanowiący wiatę blaszaną opartą na stopach betonowych można przenieść i usytuować go w odległości 3 metrów od ich działki nr c i w ten sposób doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dodać również należy, iż sprawy ze skarg, których przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddane zostało postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, utrzymujące w mocy postanowienie PINB w powiecie prudnickim, którym ustalono na rzecz inwestorki opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, tytułem samowolnej budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr a, w miejscowości Ł., gmina B. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zwaną dalej ustawą nowelizującą, które obowiązują od dnia 19 września 2020 r. Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte po tym dniu, tj. zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2021 r., a więc nie było w toku w chwili wejścia w życie przepisu art. 25 ustawy zmieniającej, który stanowił, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz zakresu badania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów przedłożonych przez inwestora przed określeniem wysokości opłaty legalizacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę, który umożliwia usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym organ informuje inwestora, właściciela lub zarządcę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Stosownie zatem do art. 48b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Wedle zaś art. 48b ust. 2 ww. ustawy, w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. W myśl natomiast art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi a jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a ustawy). Natomiast w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a ww. ustawy). Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że postępowanie legalizacyjne przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest ustalenie, iż doszło do samowoli budowlanej i wstrzymanie robót budowlanych. Kolejnym etapem jest ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi co otwiera możliwość przeprowadzenia procesu legalizacji budowy i nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48b ust.2 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie wymaganych dokumentów i pozytywna ich weryfikacja przez organ umożliwia dopiero ustalenie opłaty legalizacyjnej, a następnie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym co istotne, w przypadku złożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, organ nie jest uprawiony do badania zgodności budowy, w tym przedłożonego projektu budowlanego z aktami wskazanymi w art. 48b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 49 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Badanie projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu odnosi się więc jedynie do weryfikacji zgodności z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślić również należy, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, a jego wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie winno się zatem odnosić do tych elementów postępowania, od których uzależnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, które mają w gruncie rzeczy charakter formalny, nie zaś do wszystkich kwestii, które ostatecznie mogą przesądzić o wyniku postępowania legalizacyjnego i zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Badanie zgodności legalizowanej inwestycji i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi odbędzie się bowiem w kolejnym, końcowym etapie postępowania, przed jego zatwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy realizując obowiązek wynikający z art. 48b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. PINB w powiecie prudnickim nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 60 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów legalizacyjnych, a następnie prowadząc ponownie postępowania - z uwagi na uchylenie przez OWINB w Opolu postanowienia PINB z dnia 24 listopada 2021 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej - kolejnym postanowieniem z dnia 18 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1a ustawy - PINB wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji poprzez przedłożenie w terminie 90 dni następujących dokumentów, tj.: 1) oświadczenia inwestora o nieprowadzeniu gospodarstwa rolnego wraz ze stwierdzeniem, że będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego budynek, wybudowany na działce nr a arkusz mapy [...] w Ł., jest budynkiem gospodarczym stanowiącym uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2) decyzji Starosty P. o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytków rolnych na terenie działki ewidencyjnej nr a; 3) wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych na terenie działki ewidencyjnej nr a oraz 4) zaświadczenia Burmistrza B. o zgodności budowy przedmiotowego obiektu na terenie działki ewidencyjnej nr a, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Organ podał, że w aktualnym stanie prawnym, po zmianie procedury legalizacyjnej, inwestor tzn. sprawca samowoli budowlanej, powinien we własnym zakresie uzyskać dokumenty niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Wobec czego, w razie stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie zobowiązany jest wydać postanowienie o obowiązku usunięcia braków, w wyznaczonym terminie - co ma miejsce w tym przypadku. Inwestor przedłożył żądane dokumenty przy piśmie z dnia 18 marca 2022 r., w konsekwencji powyższego PINB w powiecie prudnickim postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., nr 51/2022, na podstawie art. 49 ust. 2a i 2b w związku z art. 49d, art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego, nie dostrzegając żadnych uchybień ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, z kolei OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie podziela oceny dokonanej przez organy. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., dokonały oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów. Zauważyć bowiem trzeba, że umknęła uwadze organu okoliczność, która zdaniem Sądu ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie i od której uzależnione jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, tj. zgodność przedmiotowego budynku gospodarczego z postanowieniami planu miejscowego. Lektura przedłożonego przez inwestora zaświadczenia Burmistrza B. z dnia 23 maja 2022 r. o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że dokument ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wykonawczy gminy był zobowiązany dokonać oceny samowolnie zrealizowanej inwestycji m.in. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Wskazać należy jednocześnie, że zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach Prawa budowlanego, nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., w zaświadczeniu tym organ ma dokonać stwierdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Aby móc dokonać prawidłowej oceny zgodności istniejącej budowy z ustaleniami planu, organ właściwy do wydania zaświadczenia, winien ustalić co stanowi przedmiot badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie analizowanego zaświadczenia, polegającym na porównaniu samowolnie wzniesionego (nadbudowanego, rozbudowanego) obiektu budowlanego z całokształtem regulacji planistycznej - planu miejscowego w razie jego obowiązywania, bądź decyzji lokalizacyjnej w razie nieobowiązywania planu miejscowego, w zakresie określonych parametrów samowoli budowlanej oraz jej funkcji z przeznaczeniem terenu, a w konsekwencji ustalić co stanowi treść samego zaświadczenia, biorąc pod uwagę parametry przestrzenne, a nie techniczno-budowlane, te bowiem, podobnie jak rodzaj robót budowlanych badane będą wyłącznie przez organ nadzoru budowlanego na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. Celem bowiem tego swoistego postępowania wpadkowego toczącego się przed wójtem, burmistrzem lub prezydentem - z woli ustawodawcy wyspecjalizowanym w zakresie gospodarowania przestrzenią, jest ocena, czy samowolna budowa nie narusza ładu przestrzennego. Przedmiotem analizy zgodności samowolnie zrealizowanej budowy (nadbudowy i rozbudowy) przybierającej postać zaświadczenia wójta, burmistrza bądź prezydenta pozostają, niezależnie od tego czy plan miejscowy obowiązuje, czy też zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy, te same kwestie, tj. rodzaj zabudowy jaki na danym terenie może się znajdować, jej funkcja, określone parametry (oceniane w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej - na obszarze planu określone i wydzielone liniami rozgraniczającymi przeznaczenie, lub w obszarze analizowanym w sytuacji braku planu), a nie rodzaj robót budowlanych, których samowolne wykonanie doprowadziło do powstania obiektu o określonych parametrach i funkcji. Wydanie zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem nie stanowi więc prostego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy obowiązany jest do samodzielnej oceny czy występuje zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu. Organ ten dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11 - wszystkie orzeczenia prezentowane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nas.gov.pl). Przedstawienie zatem zaświadczenia zawierającego ocenę zgodności samowolnie zrealizowanej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy istotnej dla wyniku postępowania kwestii i ma wpływ na jego wynik. Warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest bowiem pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (bądź decyzją o warunkach zabudowy). Ustawodawca nie bez przyczyny wymienił zaświadczenie o zgodności z planem na pierwszym miejscu wśród dokumentów, które obowiązany jest przedstawić inwestor w postępowaniu legalizacyjnym i jako pierwszy element, który podlega weryfikacji przed ustaleniem opłaty. Od zgodności inwestycji z planem uzależniona jest bowiem możliwość zatwierdzenia w ogóle projektu budowlanego. W sytuacji, gdy budowa nie spełnia kryterium zgodności z planem dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe, bowiem projekt budowlany nie będzie mógł być zatwierdzony nawet wówczas, gdyby był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym upada również dopuszczalność wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która nie powinna być przez organ nałożona na inwestora w sytuacji, gdy oczywistym jest, że proces legalizacji samowoli budowlanej nie zakończy się dla niego pozytywnie. Stąd, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, treść zaświadczenia powinna być jednoznaczna. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie takiego dokumentu, który w istocie zaświadczenia o zgodności z planem nie stanowi i przerzuca ciężar ustaleń w tym zakresie na organ prowadzący postępowanie. Akcentuje się również, że zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy. Oznacza to, że istotą zaświadczenia jest potwierdzeniem niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Innymi słowy dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analiz lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbiorów lub ewidencji do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, maja charakter interpretacyjny lub oceny (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1225/17 i WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 344/21). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że przedłożone przez inwestora zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowalne. Zauważyć bowiem należy, iż w zaświadczeniu z dnia 23 maja 2022 r., nr [...], Burmistrza B. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "istniejące usytuowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego w Ł. przy ul. [...], gm. B., znajdującego się na działce o nr ewid. gruntu a ark. M. [...], obręb [...], Ł., jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. Działka nr a ark. m. [...] leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem: 3MN- teren zabudowy mieszkaniowej." Organ ten nie dokonał natomiast samodzielnej oceny, czy występuje zgodność usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego planu i nie dokonał wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tym samym ciężar ustalenia, czy zrealizowany obiekt budowlany jest zgodny z planem został przerzucony na organ nadzoru budowlanego, podczas gdy - jak wskazano powyżej - to organ wydający zaświadczenie winien oceny tej dokonać. Zauważyć przy tym należy, że treści § 9 ust. 3 planu miejscowego jest jasna - wynika z niej możliwość sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy z inną działką budowlaną tylko w przypadkach: 1) określonych w przepisach odrębnych; 2) odbudowy i przebudowy istniejącej zabudowy; 3) budowy zabudowy wielorodzinnej oraz jednorodzinnej bliźniaczej i szeregowej; przy spełnieniu wymogów przepisów odrębnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zakresie są jednoznaczne. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, (tj. w odległości mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy), w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z kolei przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast przepis § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia dopuszcza budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m (w przedmiotowej sprawie 14,01 m) i wysokości nie większej niż 3 m (w przedmiotowej sprawie 5,30 m) bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (pkt 3). W związku z powyższym wydając zaświadczenie o zgodności budowy budynku gospodarczego położnego na działce nr a z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ gminy powinien dokonać samodzielnej oceny, czy występuje zgodność usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać wykładni postanowień tego planu w odniesie do konkretnego stanu faktycznego, zwłaszcza w kontekście brzmienie § 9 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Takiej oceny w złożonym zaświadczeniu przez inwestorkę jest brak. Przy braku zaś stwierdzenia takiej zgodności organ zobowiązany jest odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Powtórzyć bowiem należy, że przedmiotem czynionej przez organ wykonawczy gminy dokonywanej przed wydaniem zaświadczenia jest ocena zgodności wznoszonego obiektu budowlanego z przepisami wyznaczającymi porządek planistyczny na danym terenie, tj. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) lub przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że złożenie przez inwestorkę wadliwego zaświadczenia dotyczącego istotnej dla wyniku postępowania kwestii, miało wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Jak wskazano powyżej, warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść składanego zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być jednoznaczna i nie pozostawiająca jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie takiego dokumentu, który w istocie nie odpowiada wymogom stawianym zaświadczeniu o zgodności z samowolnie zrealizowanego obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i de facto przerzuca ciężar ustaleń w tym zakresie na organ nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa co do wysokości opłaty legalizacyjnej, ale uwzględnia również aż do wydania ostatecznego postanowienia wszelkie znane mu przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Z tego względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.