II SA/Op 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Wójta Gminy Wilków z dnia 1 lipca 2004 r., Nr 143/04 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za usługi pogrzebowe stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Kluczborku (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest zarządzenie Wójta Gminy Wilków z dnia 1 lipca 2004 r., Nr 143/04, w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi pogrzebowe. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) dalej też w skrócie: "u.s.g." W zarządzeniu tym odpowiednio, w § 1 ust. 1 ustalono stawki opłat za poszczególne usługi pogrzebowe świadczone na cmentarzach komunalnych w Bukowiu i w Wilkowie, w § 1 ust. 2 postanowiono, że opłaty wymienione w ust. 1 pkt 1, 2, 3a i 5 dotyczące dzieci do lat 6 obniża się o 50%, a w § 1 ust. 3 przyjęto, że do cen określonych w ust. 1 nalicza się obowiązujący podatek VAT. Dalej w § 2 postanowiono, że opłatę uiszcza się w kasie Urzędu Gminy w Wilkowie w terminie do 3 dni po wykonaniu usługi. W § 3 przewidziano, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach – na pisemny uzasadniony wniosek – można obniżyć lub odstąpić od egzekwowania opłat ustalonych w § 1, a w § 4, że w sprawach uregulowanych niniejszym zarządzeniem tracą moc dotychczas obowiązujące akty. Na podstawie § 5 przyjęto, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem wydania. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Kluczborku zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu zarzucił mu rażące naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45 poz. 236 z późn. zm.) polegające na wydaniu zarządzenia przez Wójta bez uprzedniego powierzenia mu uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz rażące naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) polegające na uznaniu, że zarządzenie nie stanowi prawa miejscowego i braku ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego i powinno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, że organem uprawnionym do określania cen i opłat objętych zaskarżoną uchwałą jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Może on uprawnienie to powierzyć organowi wykonawczemu, jednak winien to uczynić w formie uchwały. Z zaskarżonego zarządzenia, ani z Dziennika Urzędowego Województwa Opolskiego nie wynika aby uchwała taka została podjęta wobec czego uznać należy, że zaskarżony akt został wydany bez stosownego upoważnienia. Ponadto, jako akt prawa miejscowego nie został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym, podczas gdy warunkiem wejścia w życie takiego aktu jest jego ogłoszenie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wilków zgodził się z zarzutami skargi i wskazał, że podjął stosowne kroki w celu wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego oraz podjęcia przez Radę Gminy Wilków uchwały uwzględniającej zastrzeżenia Prokuratora. Opracowany został projekt uchwały w sprawie ustalenia opłat cmentarnych, który zostanie przedłożony pod obrady Rady Gminy w Wilkowie na sesji w dniu 14 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. Wójt Gminy Wilków wskazał, że na podstawie jego zarządzenia z dnia 21 stycznia 2021 r., Nr ORG.0050.436.2021, zaskarżony akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego z dniem 2 lutego 2021 r., a w dniu 14 stycznia 2021 r. Rada Gminy Wilków podjęła uchwałę Nr XVIII.139.2021, w sprawie opłat cmentarnych na cmentarzach komunalnych w Gminie Wilków, która wejdzie w życie z dniem 3 lutego 2021 r. Przedkładając wskazane akty oświadczył, że zaskarżone zarządzenie w okresie obowiązywania wywołało skutki prawne Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 10/21, wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020 w zw. z § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie Wójta Gminy Wilków z dnia 1 lipca 2004 r. ustalające stawki opłat za usługi pogrzebowe. Zarządzeniu temu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego i nie dokonano jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, co zostanie rozważone w dalszej części uzasadnienia. Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega jednak wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Prokurator wniósł skargę na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740), zgodnie z którym, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. - zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skargę należało uznać za dopuszczalną. Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że po wniesieniu skargi do Sądu kwestionowane zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, na skutek uchylenia zarządzeniem Wójta z dnia 21 stycznia 2021 r., które weszło w życie z dniem 2 lutego 2021 r. W konsekwencji, na dzień orzekania przez Sąd kontrolowany akt już nie obowiązywał. W związku z tym rozważenia wymagała kwestia zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych, niż wskazane w pkt 1 (cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w tym przepisie, mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W odniesieniu do aktów o charakterze normatywnym, do jakich należą akty prawa miejscowego, samo ich wyeliminowanie z porządku prawnego nie stanowi jednak jeszcze okoliczności skutkującej bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. Nie wyklucza to bowiem zbadania zgodności z prawem zapisów takiego aktu, jeżeli znajdowały one zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie, a więc z okresu obowiązywania i mogły wywołać skutki prawne. Należy podkreślić, że organowi wykonawczemu gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu i wydania zarządzenia, które wywierałoby skutek prawny ex tunc, tj. z mocą wsteczną. Może on jedynie zmienić lub uchylić swoje zarządzenie ze skutkiem ex nunc, tj. z chwilą wejścia w życie aktu zmieniającego lub uchylającego. Tymczasem, stwierdzenie przez sąd nieważności zarządzenia usuwa je z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc. Skutki stwierdzenia nieważności przez sąd są dalej idące. Dlatego, w przypadku zmiany lub uchylenia zapisów zaskarżonego zarządzenia po wniesieniu skargi do sądu, kontrola sądowa jest wymagana ze względu na skutki prawne wywołane zaskarżonym aktem. Wyeliminowanie skutków prawnych nielegalnego aktu możliwe jest wyłącznie w przypadku uprzedniego stwierdzenia nieważności tego aktu. Skoro, zgodnie z oświadczeniem Wójta, zaskarżone zarządzenie wywołało skutki prawne, jego uchylenie nie czyniło zbędną kontroli sądowej i nie stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania. Uwzględniając potrzebę kontroli legalności działania podjętego przez Wójta Sąd dokonał oceny, która wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Prawidłowo w treści zarządzenia Wójt powołał się na art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.a., ustalający jego kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym. Podjęcie zaskarżonego aktu nastąpiło jednak z pominięciem regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej i przy braku podjęcia wcześniej przez Radę Gminy Wilków uchwały w trybie art. 4 ust. 2 tej ustawy. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym organu wykonawczego gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm.), którego aktualne brzmienie jest takie samo jak obowiązujące na dzień podjęcia zaskarżonego aktu (wówczas: Dz. U. z 1997 r., Nr 9 poz. 43 z późn. zm.), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z akt niniejszej sprawy wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie nie zostały powierzone przez Radę Gminy Wójtowi co było istotnym naruszeniem wymienionych przepisów. Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyznaczają bowiem generalną właściwość organów samorządu terytorialnego do określenia wysokości cen i opłat za usługi cmentarne oraz sposób ich ustalania. Przepis art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi dodatkową, poza przepisami ustrojowymi odnoszącymi się do organów samorządu terytorialnego, podstawę do wydawania aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1564/13). Brak zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 2 ustawy powodował, że Wójt nie posiadał kompetencji do podjęcia zaskarżonego aktu. Jednocześnie, brak ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowił istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten wprowadza bowiem – aktualnie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) jak i w swym tożsamym brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia (Dz. U. z 2000 r., Nr 62 poz. 718 z późn. zm.) - obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Zaznaczyć trzeba, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10). Do takich aktów, zdaniem Sądu, należy zaskarżone zarządzenie. Dokonując takiej kwalifikacji należy uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja oraz, że reguluje ono w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, które obciążają podmioty zewnętrzne wobec administracji. Adresaci ocenianego aktu zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Jednocześnie, akt ten odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto zaskarżone zarządzenie ma charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Z art. 88 Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wynikała zatem powinność ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W konsekwencji brak publikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, przesądza o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych i ustawowych, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wskazane powyżej wadliwości Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.