II SA/Ol 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy E. z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Radnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy E. (dalej jako: "Rada Gminy") w dniu [...] grudnia 2022 r., na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a oraz art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1277) – dalej jako: "Kodeks", podjęła uchwałę nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego A.S. (dalej jako: "skarżący") z powodu utraty prawa wybieralności. W uchwale wskazano, że utrata prawa wybieralności nastąpiła od dnia [...] czerwca 2022 r., tj. od dnia zgłoszenia podejrzenia zaistnienia przesłanki do wygaszenia mandatu. W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie mieszka na terenie Gminy E., centrum jego interesów życiowych jest miasto E., znajdujące się poza granicami gminy, w której skarżący jako radny obecnie sprawuje mandat. Komisja Rewizyjna ustaliła, że żona skarżącego wraz z dzieckiem mieszka przy ul. [...] w E. Z oświadczeń skarżącego nie wynika, że jego rodzina uległa rozpadowi. Natomiast skarżący wskazuje, że zamieszkuje w M. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Komisja uznała za mało wiarygodny fakt osobistego sprawowania opieki przez skarżącego z uwagi na możliwość pełnienia opieki przez inne osoby, które są zameldowane pod adresem M. Komisja uznała również, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika jednoznacznie, że mieszka on w M., a jedynie, że przebywa w tej miejscowości, prowadzi gospodarstwo rolne, świadczy usługi sąsiedzkie, korzysta z dopłat i doradztwa rolniczego. Ponadto wskazano, że z informacji Komendy Policji Powiatowej w E. wynika, iż skarżący jest widywany w mieszkaniu w E., mimo że z oświadczenia matki skarżącego oraz sąsiadów wynika, że mieszka on w M. Uznano również, że ze złożonego wniosku o wypłatę dodatku węglowego na adres M. nie wynika, że skarżący zamieszkuje pod tym adresem. Wniosek ten został złożony przez osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i wnioskodawcą nie był skarżący, jak również nie został on wskazany w składzie gospodarstwa domowego. W tej sytuacji Komisja Rewizyjna stwierdziła, że w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki dotyczące utraty przez niego prawa wybieralności. Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Do skargi zostały dołączone dokumenty potwierdzające okoliczność zamieszkiwania skarżącego w M. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - błędną interpretację zebranych w sprawie dowodów prowadzącą do uznania, że skarżący nie mieszka w Gminie E. i tym samym nie posiada prawa wybieralności do Rady Gminy; - naruszenie interesu prawnego poprzez podjęcie uchwały bezpodstawnie pozbawiającej skarżącego biernego prawa wyborczego do rady gminy. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie błędnie zostało powiązane centrum interesów życiowych skarżącego z miejscem zamieszkania jego żony oraz jego pasierba. Skarżący wyjaśnił, że w M. mieszka od [...] r., w 2006 r. przejął gospodarstwo rolne prowadzone dotychczas przez rodziców. Gospodarstwo nadal funkcjonuje, skarżący korzysta z pomocy doradcy rolnego, od daty przejęcia gospodarstwa skarżący jest płatnikiem podatku rolnego. W M. skarżący mieszka z matką, która wymaga stałej opieki. Skarżący podniósł, że deklaracja "śmieciowa" jest wypełniania na dwie osoby mieszkające w M. – tj. jego oraz jego matkę. Z kolei z deklaracji dotyczących źródeł ciepła i źródeł spalania wynika, że skarżący jest właścicielem domu w M. Skarżący powołał się również na notatki urzędowe policji sporządzone na zlecenie Rady Gminy. Z notatki sporządzonej w dniu 31 sierpnia 2022 r. wynika, że skarżący mieszka w M. – zostało to również potwierdzone przez matkę skarżącego oraz sąsiadów. Natomiast w notatce z dnia 2 września 2022 r. stwierdzono, że skarżący nie mieszka na stałe pod adresem w E., jest tam sporadycznie widywany. Skarżący przyznał, że w E. czasami odwiedza żonę i pasierba, który uczy się w szkole w E. i codzienne dojazdy do szkoły z M. byłyby dla niego uciążliwe. Poza tym skarżący zdecydował o osobnym zamieszkiwaniu z żoną z powodu ciężkiej choroby jego matki, którą się opiekuje. Skarżący przyznał, że w M. zameldowany jest również jego brat, ale faktycznie tam nie mieszka, czego dowodem jest wpis w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto skarżący wskazał, że został wybrany sołtysem sołectwa M. w głosowaniu, które odbyło się [...] września 2022 r. Gdyby nie był mieszkańcem wsi, to nie zagłosowano by na niego w tych wyborach. Także wszelka korespondencja z gminy jest kierowana do skarżącego na adres w M. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2023 r. Wójt Gminy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy z jego udziałem oraz poinformował, że nie ma technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu skarżącego, będącego radnym, z powodu utraty prawa wybieralności. Należy zauważyć, że art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. W myśl art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wynika, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego posiada osoba mająca prawo wybierania tych organów. Natomiast prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno dla czynnego jak i biernego prawa wyborczego istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania. Definicję "stałego zamieszkiwania" zawarto w art. 5 pkt 9 Kodeksu, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta zbliżona jest do pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, o którym mowa w 25 Kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wynikającym z art. 5 pkt 9 Kodeksu czynnikiem wyróżniającym jest natomiast konieczność wskazania adresu w określonej miejscowości. Należy podkreślić, że stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządowej jest potwierdzeniem przynależności do tej wspólnoty. Wspólnota tworzona przez mieszkańców uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej w skali lokalnej, zatem tylko mieszkańcy tej wspólnoty (jednostki samorządowej) powinni wybierać "swoją" władzę lokalną i być do takiej władzy wybierani. O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze tej gminy. Ponieważ miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, to o tej woli decydują nie tylko deklaracje osoby zgłaszane o związku z określoną sytuacją, ale obiektywne okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar oczywisty. Podobnie wyraził swój pogląd NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2595/20 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA), gdzie stwierdzono, że "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości". Zaznaczyć jednak należy, że Kodeks nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych, bowiem stałe zameldowanie jest okolicznością o charakterze administracyjnoprawnym. O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują natomiast dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Ponieważ miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, to o tej woli decydują nie tylko deklaracje, ale obiektywne okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar oczywisty. Pojęcie "zamieszkiwanie" musi być oceniane zatem w kategoriach konkretnych wyborów i oceny czynnego oraz biernego prawa wyborczego danej osoby (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 447/15, dostępny w CBOSA). Jak wcześniej wskazano, o miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (jednostki pomocniczej) może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania. Postępowanie wyjaśniające powinno być dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny rzeczywiście utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania. Uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Trzeba bowiem mieć na względzie, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego oznacza wkroczenie w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu, czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię podmiotowego prawa wyborczego, tym bardziej rygorystycznie, z punktu widzenia legalności, powinny być oceniane przesłanki ingerencji w to prawo (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK ZU z 2007 r. nr 3A, poz. 26). Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych musi być więc zastosowana w sytuacji wystąpienia jednoznacznych - nie budzących wątpliwości - przesłanek, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3922/19 i z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1269/16, dostępne w CBOSA). Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że Rada Gminy niezasadnie uznała, iż należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu skarżącego z powodu utraty prawa wybieralności. Należy zauważyć, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Komisja Rewizyjna uznała, iż skarżący nie mieszka na terenie Gminy E., a centrum jego interesów życiowych jest miasto E., gdzie na ul. [...] mieszka obecnie żona skarżącego i jego pasierb. Tymczasem z wyjaśnień skarżącego wynika, że mieszka on w M. od [...] r., w 2006 r. przejął gospodarstwo rolne prowadzone dotychczas przez rodziców. Gospodarstwo nadal funkcjonuje, skarżący korzysta z pomocy doradcy rolnego, od daty przejęcia gospodarstwa skarżący jest płatnikiem podatku rolnego. W M. skarżący mieszka z matką, która wymaga stałej opieki. Na potwierdzenie faktu zamieszkiwania przez skarżącego w M. przedłożył on wraz ze skargą m.in.: kopie oświadczeń sąsiadów potwierdzających prowadzenie przez skarżącego gospodarstwa w M. i wzajemnej pomocy sąsiedzkiej, kopię zaświadczenia od ks. proboszcza w B. o przynależności do parafii, kopię poświadczenia doradcy rolniczego, kopię deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w której w miejscowości M. zostały wykazane 2 osoby, kopię deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania dotyczącą nieruchomości w M. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący został wybrany sołtysem sołectwa M. w głosowaniu, które odbyło się [...] września 2022 r. Sołtysem może być jedynie mieszkaniec sołectwa. Zatem gdyby skarżący nie był mieszkańcem sołectwa M., to nie mógłby zostać sołtysem tej miejscowości. Należy również zwrócić uwagę na notatki urzędowe policji sporządzone na zlecenie Rady Gminy. Z notatki sporządzonej w dniu 31 sierpnia 2022 r. wynika, że skarżący mieszka w M., co zostało potwierdzone przez matkę skarżącego i sąsiadów. Natomiast w notatce z dnia 2 września 2022 r. stwierdzono, że skarżący nie mieszka na stałe pod adresem w E., jest tam sporadycznie widywany przez sąsiadów z bloku. Za wiarygodne należało zatem uznać twierdzenie skarżącego, że w E. czasami odwiedza on żonę i pasierba, który uczy się w szkole w E. i codzienne dojazdy do szkoły z M. byłyby dla niego uciążliwe. Poza tym skarżący wyjaśnił, że zdecydował o osobnym zamieszkiwaniu z żoną z powodu ciężkiej choroby matki, którą się opiekuje. I chociaż w M. zameldowany jest również brat skarżącego, to nie może on sprawować opieki nad matką, gdyż brat nie mieszka z matką, jest tam tylko zameldowany. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy oraz przedstawione przez skarżącego dokumenty świadczą o tym, że skarżący rzeczywiście mieszka w M., gdzie prowadzi gospodarstwo rolne i opiekuje się schorowaną matką. Nie utracił on zatem prawa wybieralności w Gminie E. i tym samym nie było podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu jako radnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.