II SA/Ol 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego przez A. S.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta M. (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") decyzją z dnia 23 września 2022 r. ustalił 1. A. i A.S. opłatę w wysokości 75 840 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej [...] o powierzchni 0,8546 ha, położonej [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. zobowiązał do wniesienia ustalonej w pkt 1 opłaty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pouczeniu od powyższej decyzji organ I instancji wskazał stronom, że służy od niej odwołanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Wskazana decyzja doręczona została jedną przesyłką na rzecz A. i A.S., przy czym odbiór przesyłki został potwierdzony w dniu 29.09.2022 r. przez A.S. W dniu 14.10.2022 r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) A. i A.S. złożyli odwołanie od wskazanej powyżej decyzji kwestionując zarówno naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wydaną decyzję, jak też przepisów prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium’, "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 25 listopada 2022 r. wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) dalej: "k.p.a.", stwierdziło, że odwołanie A. i A.S. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 129 § 2 k.p.a. stwierdzono, że z akt sprawy wynika, że decyzja została doręczona A. i A.S. 29 września 2022 r., zaś odwołalnie zostało nadane 14 września 2022 r., czyli po upływie 14 - dniowego terminu. Powyższe uniemożliwiło Kolegium merytoryczne rozpoznanie odwołania. Na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w dniu 28 grudnia 2022 r. (data nadania u operatora pocztowego) wywiodła A.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym tj. art. 119 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz przeprowadzenie przez sąd na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, obejmujących: 1) oryginał koperty, w której decyzja została doręczona uczestnikowi, 2) oryginał egzemplarza a/a (z pieczęcią wpływu) mojego wniosku z 12 grudnia 2022 r. o prawidłowe doręczenie decyzji. Zarzuciła, że SKO prawdopodobnie popełniło w tym zakresie ten sam błąd, co Burmistrz Miasta M., polegający na potraktowaniu jej i męża jako jednej i tej samej strony postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 zd. 1 k.p.a. w zw. art. 28, art. 40-42, art. 109 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z 23 września 2022 r. mimo, że uchybienie takie w jej przypadku nie nastąpiło, gdyż odwołanie zostało wniesione w momencie, w którym wiążący ją ustawowy termin do jego wniesienia nie rozpoczął jeszcze biegu, ponieważ do dnia wniesienia odwołania wskazana decyzja nie została jej doręczona. Wprawdzie doręczono ją uczestnikowi i tylko jemu, dlatego też weszła już do obrotu prawnego i mogła zostać zaskarżona. Zarzuciła, że potraktowano ją i męża jako jedną i tę samą stronę postępowania. Tymczasem przytoczone przepisy prawa nie dają do tego podstawy, jak też do uznania, że skoro uczestnik uchybił terminowi do wniesienia odwołania, to samo dotyczy skarżącej, co jest działaniem nieuprawnionym. Podniosła, że stronami postępowania są dwie osoby - ona i mąż (uczestnik). Pomimo, że każde brało udział w postępowaniu decyzja została przez Burmistrza wysłana tylko w jednym egzemplarzu w jednej kopercie adresowanej łącznie na obie strony. Awizowaną przesyłkę z decyzją odebrał mąż, kwitując jej odbiór osobiście na poczcie. Skarżąca o istnieniu decyzji dowiedziałam się od męża i jej wiedza o niej w zasadzie na tym się kończy - swojego egzemplarza jak dotąd nie otrzymała. Wskazała, że sądy administracyjne jednogłośnie uznają, że doręczanie w taki sposób pism w postępowaniu administracyjnym jest nieprawidłowe, gdyż stroną nie jest małżeństwo, lecz status taki ma każdy z małżonków z osobna, a więc każdemu z nich należy doręczyć jego egzemplarz decyzji (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/G d 711/13). Skoro zatem decyzja nie została jej formalnie doręczona, to tym samym nie rozpoczął biegu wiążący ją termin do wniesienia odwołania. W celu wyeliminowania opisanego, niezgodnego z przepisami stanu rzeczy, złożyła w dniu 12 grudnia 2022 r. do Burmistrza wniosek o doręczenie decyzji. Nadto skarżąca podniosła, że fakt niedoręczenia jej decyzji nie stał na przeszkodzie wniesieniu przez nią odwołania od tej decyzji, ponieważ na skutek doręczenia jej uczestnikowi zdążyła ona wejść do obrotu prawnego, a więc mogła być już przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, niedopuszczalność zaskarżania decyzji organów administracji przed ich doręczeniem nie jest zasadą bezwzględną, lecz dotyczy tylko przypadków, gdy dana decyzja nie została jeszcze doręczona żadnej ze stron. Wówczas bowiem nie istnieje ona jeszcze jako akt administracyjny, nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może też stanowić przedmiotu zaskarżenia. Przypadek niedoręczenia decyzji żadnej ze stron, który uniemożliwiałby wniesienie odwołania, w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Decyzja została bowiem doręczona uczestnikowi, natomiast przygotowane przez niego odwołanie od niej, na którym swój podpis złożyła również skarżąca zostało złożone później. Fakt, iż jego wniesienie nastąpiło jeden dzień po upływie terminu do zaskarżenia decyzji wiążącego uczestnika, nie wpływa w żadnej mierze na ocenę skuteczności wniesienia odwołania przez skarżącą, ponieważ - jak już wykazano - każde z małżonków jest odrębną stroną postępowania, a terminy dokonywania czynności w tym postępowaniu ustala się niezależnie dla każdej ze stron, co wynika z art. 129 § 2 k.p.a. W przypadku skarżącej termin ten bezspornie nie upłynął, gdyż w ogóle nie rozpoczął biegu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi wskazano, że w toku postępowania strony nie kwestionowały tego, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i zawiadomienie o zakończeniu postępowania były doręczane łącznie małżonkom. Także na odwołaniu obie strony podpisały się łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nadto strona skarżąca, jak i Kolegium, wnosiła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie Kolegium z 25 listopada 2022 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do skarżącej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując powyższy przepis Kolegium w skarżonym postanowieniu, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą i uczestnika postępowania - jej męża - od decyzji organu I instancji z 23 września 2022 r. ustalającej im opłatę w wysokości 75 840 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], o powierzchni 0,8546 ha, położonej [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że skoro decyzja organu I instancji została doręczona małżonkom w dniu 29 września 2022 r., a odwołanie zostało nadane 14 września 2022 r. (chodzi o 14 października 2022 r., co wynika z akt administracyjnych), to zostało ono nadane po upływie 14- dniowego terminu. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Stosownie do treści art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu administracyjnym stronami są zatem poszczególni małżonkowie jako osoby fizyczne, a nie małżeństwo jako instytucja mająca swoje unormowanie w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r. sygn. II OSK 2379/18 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia. nsa.gov.pl) pogląd, jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek, jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny. Doręczenie orzeczenia w jednej kopercie do obojga skarżących stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 1 i 3 k.p.a., z którego wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie, chyba że strony wskazały jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism. Doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków, do rąk jednego, może zostać uznane za skuteczne wobec drugiego małżonką tylko wówczas, jeśli drugi z małżonków nie zakwestionuje i nie podważy sposobu doręczenia (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r. sygn. I OSK 764/11, z 14 kwietnia 2012 r. sygn. I OSK 131/11, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela w pełni stanowisko wyrażone w przytoczonych powyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja organu I instancji z dnia 23 września 2022 r. została doręczona jedną przesyłką na adres obojga małżonków i odebrana przez A.S. w dniu 29 września 2022 r., natomiast nie została skierowana do skarżącej, jak też w przesyłce tej nie zamieszczono odpisu decyzji dla skarżącej. Nadto skarżąca pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. zawnioskowała o prawidłowe doręczenie jej wskazanej decyzji. Nie budzi zatem żadnej wątpliwości sądu, że skarżąca kwestionuje sposób doręczenia jej decyzji organu I instancji, a raczej brak doręczenia jej wskazanej decyzji. Reasumując, w ustalonym i nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym – w ramach art. 40 § 1 i § 3 k.p.a. – brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja organu I instancji została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącej, a tym samym że termin do wniesienia odwołania, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie, w przypadku skarżącej rozpoczął bieg. Wobec powyższego, sąd stwierdził, że uznanie przez Kolegium prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji wobec skarżącej stanowi naruszenie art. 40 § 1 i § 3 k.p.a., a w konsekwencji stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w przypadku skarżącej oznacza naruszenie przepisów art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. Z tego też powodu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu w części dotyczącej stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania złożonego przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze Sąd wobec wadliwego zastosowania wskazanych powyżej przepisów orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, przyjmując, że odwołanie A.S. zostało wniesione w terminie, rozpozna ten środek zaskarżenia - w przypadku braku innych przeszkód. Nieprawidłowe doręczenie nie może rodzić negatywnych skutków dla strony, w szczególności w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Należy także w tym miejscu wyjaśnić, że nie jest dopuszczalne ponowne poprawne dokonywanie doręczenia w miejsce wcześniejszego wadliwego. Także bowiem decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania i to niezależnie od ich udziału w sprawie, czy prawidłowości dokonanego doręczenia (por. m.in. wyroki NSA z 5 marca 2009 r., sygn. I OSK 453/08, z 20 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2259/12, dostępne w CBOSA).