II SA/Ol 808/25

Dnia 17 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2026 roku sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 27 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.) po rozpoznaniu sprawy dotyczącej zażalenia B. C. (skarżący, strona) na postanowienie z dnia 27 sierpnia 2025 r. wydane z upoważnienia Starosty Olsztyńskiego przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na części działki nr [...] - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Pismem z dnia 21 sierpnia 2025 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Starosty Olsztyńskiego o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na części działki nr [...]. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2025 r. Starosta Olsztyński (Starosta, organ I instancji) odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu podano, że niedopuszczalne jest uzgodnienie ww. projektu decyzji z uwagi na ustalenia zawarte w pkt 6 ust. h projektu decyzji, dotyczące obsługi komunikacyjnej - "dostęp do drogi publicznej - dojazd z drogi publicznej powiatowej - dz. nr [...], poprzez drogę wewnętrzną gminną - dz. nr [...] oraz służebność gruntową działek nr: [...]". Na działkach nr [...] znajdują się bowiem użytki rolne klasy R Illb objęte ochroną. Rozpoczęcie przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], spowoduje zmianę przeznaczenia funkcji działek nr [...] z rolnej na drogę dojazdową. Nie będzie więc możliwe zachowanie dotychczasowego charakteru gruntów rolnych. Takie sztuczne wydzielenie obszaru i ustalenie dla niego warunków zabudowy prowadzić będzie do degradacji gruntów objętych ochroną oraz stoi w sprzeczności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dlatego też w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, należy odnieść się również do działki sąsiedniej, przez którą ma odbywać się obsługa komunikacyjna terenu objętego inwestycją, a nie tylko do części wskazanej przez inwestora. Dalej podano, że przeprowadzono ocenę zgodności ww. inwestycji z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie gruntów stanowiących użytki rolne klas l-III na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ustęp 2a cyt. przepisu precyzuje, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak według art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do momentu utraty mocy przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie (nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r.) nie stosuje się przepisów wskazujących, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać tylko dla terenu znajdującego się na obszarze uzupełnienia zabudowy, ponieważ obszar uzupełnienia zabudowy zostanie zdefiniowany dopiero w momencie wejścia w życie planu ogólnego gminy. Oznacza to, że do czasu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego, dla gruntów rolnych stanowiących użytki klasy I-III konieczna jest zgodna ministra ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia. Gmina [...] nie posiada obowiązującego planu ogólnego, w którym wyznaczony został obszar uzupełnienia zabudowy. Ponadto w projekcie decyzji brak jest informacji, czy teren ten był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając, że odmowa oparta jest na istotnych błędach merytorycznych dotyczących zmiany funkcji działek nr [...], ponieważ działka [...] (zgodnie z mapą geodezyjną) nie jest działką rolną lecz jezdnią z naturalnym gruntem, z którego od niepamiętnych czasów korzysta miejscowe gospodarstwo rolne oraz wiele innych użytkowników działek rekreacyjnych, zaś działka [...] nie bierze udziału w drodze dojazdowej. Proponowana droga dojazdowa kończy się na działce [...]. Zarzucił nierówne traktowanie właścicieli wszystkich działek. Wniósł o wydanie postanowienia uzgadniającego przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu własnego postanowienia Kolegium wskazało, że w sprawie w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.) uzgodnienie wymagane jest z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 – u.o.g.r.), organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Uzgodnienie odnosi się do jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie zaś z treścią art. 7 ust. 2a ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie jest projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na części działki nr [...]. Mimo że działka stanowiąca teren inwestycji stanowi grunty rolne klas rolnych ŁIV i W-ŁIV, organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie m.in. przez działkę nr [...] oraz służebność gruntową działek nr: [...]. Na działce nr [...] znajdują się użytki rolne klasy R Illb objęte ochroną. Rozpoczęcie przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] spowoduje zmianę przeznaczenia funkcji działki nr [...] z rolnej na drogę dojazdową. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej. Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu, lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 347/24, LEX nr 3753823). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. (sprawa II OSK 528/18) "Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Nie zastępuje ono zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wskazanych w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r. na cele nierolnicze, która to zmiana następuje w drodze sporządzenia planu miejscowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Natomiast ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.o.g.r. wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. I tej ustawy. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest zaś ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Dlatego też należy zgodzić się z organem I instancji, że ocenie w tym postępowaniu mogą podlegać również inne grunty niż te znajdujące się na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie nie tyle chodzi bowiem o niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który odnosi się do terenu inwestycji, co o naruszenie przepisów odrębnych (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z przekazanych akt oraz materiałów dostępnych w publicznych rejestrach danych wynika, iż teren inwestycji, tj. działka nr [...] ma możliwość dostępu do drogi publicznej na działce geodezyjnej nr [...], za pośrednictwem działek nr [...] oraz służebność gruntową działek nr: [...], przy czym ich kształt nadany przy podziale wskazuje, że mają one służyć jako droga dojazdowa. Wskazać przy tym należy, iż ww. działka nr [...], która miałaby stanowić drogę dojazdową do miejsca inwestycji na działce nr [...] stanowi grunt rolny klasy lllb na całej długości, tak że nie ma możliwości jej pominięcia w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Pomimo, że działka nr [...] została wydzielona jako dojazd do pozostałych gruntów i faktycznie jest w taki sposób wykorzystywana faktycznie, jak wskazuje skarżący, to formalnie nie stanowi ona drogi (w ewidencji gruntów nie przypisano jej klasyfikacji dr, wskazującej, że grunt jest przeznaczony na drogę), tylko nadal jest gruntem rolnym w części objętym ścisłą ochroną. Samo wydzielenie geodezyjne nie powoduje zmiany użytków gruntowych. W niniejszej sprawie wykazano zatem, iż w istocie w wyniku realizacji planowanej inwestycji, do której dojazd będzie realizowany w sposób określony w pkt 6 lit h projektu decyzji, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy lllb. zlokalizowanych na działce nr [...] na cele nierolnicze. W skardze wywiedzionej do Sądu na postanowienie Kolegium skarżący zarzucił mu naruszenie: zasady prawdy obiektywnej, polegającej na pominięciu oczywistego i wieloletniego sposobu faktycznego użytkowania działki nr [...] jako drogi; art. 8 k.p.a. - brak wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; błędne przyjęcie klasyfikacji gruntu jako jedynego kryterium rozstrzygnięcia, mimo że charakter faktyczny i historyczny działki jednoznacznie potwierdzają jej funkcję drogowa. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości postanowienia Kolegium oraz postanowienia organu I instancji. Argumentował, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną wykorzystywaną jako dojazd do działki [...] oraz szeregu innych działek sąsiednich. Jej funkcję drogową potwierdza: akt notarialny, w którym zapisano wprost, że działka [...] pełni funkcję drogi wewnętrznej umożliwiającej dojazd do działki [...] i innych; faktyczne użytkowanie drogi przez nas od grudnia 2002 r.; utrwalona, wieloletnia tradycja korzystania z tej drogi już od czasów przedwojennych; mapy i dokumenty geodezyjne. Stwierdził, że Kolegium podejmując rozstrzygnięcie uwzględniło wyłącznie formalną klasyfikację gruntu, pomijając jego faktyczne przeznaczenie i nie przeprowadzając niezbędnego postępowania dowodowego. Nie odniosło się do dokumentów wskazujących na drogowy charakter działki ani do wieloletniego jej użytkowania jako dojazdu. Grunt ten jest klasy Rlllb, co potwierdza jednorodne oznaczenie w całej długości - ale nie przesądza to o funkcji użytkowej działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Dokonana w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia według ww. kryteriów nie dała podstaw do stwierdzenia, że wydane ono zostało z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz [...], prowadząc postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej, zwrócił się do Starosty, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji. Powyższe działanie wynikało z dyspozycji art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Starosta, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.o.g.r. oraz art. 106 k.p.a. w postanowieniu z 27 sierpnia 2025 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych wskazując, że na działkach nr [...] znajdują się użytki rolne klasy R Illb objęte ochroną. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepisami szczególnymi, które w rozpatrywanym przypadku wymagają zajęcia takiego stanowiska, są art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przewidują one, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wyrażone zostały w u.o.g.r. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z regulacjami tymi koresponduje art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych w tym względzie sposobów rozstrzygnięcia. Na organie tym spoczywa przy tym obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, z uwzględnieniem przeprowadzenia – w razie potrzeby – własnego postępowania wyjaśniającego, celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony. Organ uzgadniający działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może zatem wydać dowolnego postanowienia, lecz postanowienie, które będzie wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego. Granice tego uznania wyznaczają przy tym normy zadaniowe wynikające z Konstytucji, u.p.z.p. oraz u.o.g.r. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Z przepisów prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie o przeznaczeniu rolnym. Niemniej jednak warunkiem koniecznym do tego jest brak kolizji z tymi przepisami. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu miejscowego może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Ograniczenia takie w odniesieniu do gruntów rolnych przewiduje natomiast tak u.p.z.p., jak i u.o.g.r. Z kolei organ uzgadniający, wyrażając wiążące w sprawie stanowisko, nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana przez ten organ wiedza urzędowa. Dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje ten organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyroki NSA z 6 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08, z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1357/21, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o którym mowa w art. 7 u.o.g.r. Zgoda, o której mowa w tym przepisie jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, a w szczególności jego ust. 2 rzeczywiście odnosi sią do ochrony gruntów rolnych klas I-III. Na zmianę ich przeznaczenia konieczna jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, chyba że zmiana dotyczy gruntów, o których mowa w art. 7 ust. 2a. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mającej zastosowanie do wszystkich tego rodzaju gruntów, ochrona gruntów rolnych polega, jak już wskazano, na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1), a organem stojącym na straży tej ochrony jest starosta, wykonujący w tym zakresie zadania z zakresu administracji rządowej (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l.). Oznacza to, że wobec wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagane jest uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że działki nr [...] stanowią użytki rolne klasy R Illb i są objęte ochroną. Zasadnie wskazał Starosta, że rozpoczęcie przedmiotowej inwestycji na działce nr [...], spowoduje zmianę przeznaczenia funkcji działek nr [...] z rolnej na drogę dojazdową (w ewidencji gruntów działce nr [...] nie przypisano klasyfikacji dr, wskazującej, że grunt jest przeznaczony na drogę, tylko jest gruntem rolnym). Nie będzie więc możliwe zachowanie dotychczasowego charakteru gruntów rolnych. Takie sztuczne wydzielenie obszaru i ustalenie dla niego warunków zabudowy prowadzić będzie do degradacji gruntów objętych ochroną oraz stoi w sprzeczności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tej sytuacji obowiązkiem Burmistrza, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było uzgodnienie jej ze Starostą, który w każdej tego typu sprawie winien wyważyć wartości, na straży których stoi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co należy uznać za interes społeczny) i indywidualne interesy właściciela gruntu. Uzgodnienie, czyli zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych na zmianę wykorzystania danego gruntu na cele nierolnicze, ma zatem charakter uznaniowy ale wymaga wskazania przekonywujących przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie spełnia ten warunek. Organ uzgadniający przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, a nadto uwzględnił jego przeznaczenie wynikające z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie strona skarżąca, nieprawidłowo interpretuje wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i błędnie utożsamia zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r., z koniecznością uwzględnienia faktycznego wykorzystania działki. Gdyby uwzględnić argumentację skarżącego, wymóg uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. byłby bezprzedmiotowy. Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, iż nie są one dotknięte wadą skutkującą ich uchyleniem. Kolegium rozpoznając ponownie sprawę nie naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podzielając w całości poczynione ustalenia i ich ocenę prawną. Z tych wszystkich względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.