II SA/Ol 789/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oddala skargę.

Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako: "P.b."), nakazał M. L. (dalej jako: "strona" lub "skarżąca"), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego typu blaszak na terenie działki nr (...) w obrębie (...) m. S. W uzasadnieniu podniesiono, że podczas kontroli przeprowadzonej 8 czerwca 2022 r. ustalono, że na terenie wskazanej wyżej działki znajduje się budynek gospodarczy typu blaszak o powierzchni zabudowy 15m², wybudowany w lipcu 2021 r., na budowę którego strona nie dokonała skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie PINB poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości, a także wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego lub ewentualnie – po złożeniu wniosku o legalizację obiektu – ustalenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 500 zł z uwagi na swoją sytuację osobistą oraz materialną i wysokość otrzymywanej emerytury, tj. 1566,52 zł. W uzasadnieniu strona podniosła, że 4 sierpnia 2021 r. udała się do organu pierwszej instancji celem złożenia wyjaśnień co do posadowienia na jej gruncie przedmiotowego obiektu budowlanego, gdzie uzyskała informacje, że nie musi dokonywać żadnych czynności związanych z legalizacją wskazanego budynku gospodarczego. W związku z tym, że przez cały następny rok nie otrzymała żadnego pisma, uznała, że sprawa ta została zakończona. Zdaniem strony, została ona wprowadzona w błąd przez ówczesnego inspektora budowlanego, bowiem gdyby została właściwie poinformowana, to mogłaby złożyć stosowne zgłoszenie i dokonać wszelkich formalności z tym związanych już rok temu, bez konieczności wnoszenia tak wysokiej opłaty legalizacyjnej (5000 zł). W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest zatem przywrócenie terminu do dokonania przedmiotowego zgłoszenia, gdyż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Do zażalenia strona dołączyła wypełniony formularz zgłoszenia budowy dotyczący przedmiotowego budynku gospodarczego. Postanowieniem z (...), Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, uznając, że jest ono zgodne z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy P.b. mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Podniesiono, że aktualnie obowiązujące normy prawne nie przewidują instytucji przywrócenia terminu dla zgłoszenia zamiaru realizacji budowy obiektu budowlanego, zaś wysokość opłaty legalizacyjnej nie podlega uznaniu organów, lecz wynika bezpośrednio z przepisów. Podkreślono, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona, będąca współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, zrealizowała budowę budynku gospodarczego typu blaszak bez wymaganej zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej, tj. zgłoszenia. Powyższe ustalenia obligowały organ pierwszej instancji do wszczęcia i prowadzenia niniejszego postępowania, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego lub jego części. Strona wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc zarzut naruszenia: 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 12, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, podczas gdy orzeczenie to powinno zostać uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względów wskazanych w uzasadnieniu wniesionej skargi; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy. Wskazała, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez nią w złożonym zażaleniu argumentów. W ocenie skarżącej, organ winien przeprowadzić dowód z zeznań świadka, tj. ówczesnego inspektora budowlanego. Powołując się na zasadę proporcjonalności, wskazano, że nie powinny być nakładane na stronę obowiązki niewspółmierne do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu, co łączy się również z nakazem załatwiania spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, zgodnie z określoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron, organ administracji nie może udzielać stronie informacji o treści przepisów prawa lub o sposobie ich wykładni, a następnie – gdy strona podejmie działania na podstawie uzyskanych informacji i w zaufaniu do ich treści – podejmować działań (wydawać decyzji) niezgodnych z treścią udzielonych informacji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 P.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). W myśl art. 48a ust. 1 P.b., wniosek o legalizację inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, przy czym jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 P.b.). Zaznaczyć należy, że postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nie może więc formułować jakichkolwiek ocen dotyczących merytorycznej oceny wniosku o legalizację, ani też w jakikolwiek sposób narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane związku ze złożeniem wniosku o legalizację (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 632/21, dostępne w CBOSA). Stosownie do art. 48b ust. 1 P.b., w przypadku złożenia wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. W przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji; 2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 3) projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 48b ust. 3 P.b.). Podkreślić przy tym należy, że postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3608/18, dostępne w CBOSA). Wskazać również należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17, dostępne w CBOSA). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, określonej w art. 28 ust. 1 P.b., zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te przepisy z kolei określają, jakie roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, jakie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, a także jakie nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. stanowi, że budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat – o powierzchni zabudowy do 35m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m² powierzchni działki – nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu z przeprowadzonej 8 czerwca 2022 r. kontroli, na przedmiotowej działce, której skarżąca jest współwłaścicielką, posadowiony został parterowy budynek gospodarczy typu blaszak o powierzchni zabudowy 15m². Wykonane roboty budowlane miały miejsce w lipcu 2021 r. i były prowadzone bez wymaganego prawem zgłoszenia. Powyższe okoliczności nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane także przez skarżącą. W tej sytuacji, zasadnym było wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b. Słusznie bowiem organy uznały, że budowa przedmiotowego budynku wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. Przy czym, zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., można dokonać tylko i wyłącznie wobec planowanej inwestycji, nie zaś już istniejącej. Natomiast w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek już istnieje i został wybudowany wbrew obowiązującym procedurom budowlanym, możliwe jest wyłącznie zalegalizowanie takiego obiektu budowlanego w wyniku przeprowadzenia odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącą okoliczność udzielenia błędnych informacji przez organ pierwszej instancji. Niezależnie bowiem, kiedy skarżąca dowiedziała się o konieczności zgłoszenia budowy przedmiotowego budynku – czy to był 4 sierpnia 2021 r., czy też 1 lipca 2022 r., zgłoszenia należało dokonać przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, a więc przed lipcem 2021 r. Oczywistym jest, że to od inwestora zależy, kiedy dokona zgłoszenia budowy planowanego obiektu, a następnie rozpocznie budowę. Skoro zatem termin dokonania zgłoszenia zależy tylko i wyłącznie od strony, instytucja przywrócenia terminu nie znajduje zastosowania w takim przypadku, gdyż takiego terminu nie można przywrócić. Zauważyć przy tym należy, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 P.b., nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie – Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, opublik. LEX/el. 2021). Z kolei wysokość opłaty legalizacyjnej, która może zostać nałożona na skarżącą w niniejszej sprawie, wynika wprost z przepisu art. 49d ust.1 pkt 2 lit. a) P.b., zgodnie z którym w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29 P.b., a więc także odnośnie do parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m², opłata wynosi 5 000 zł. Tym samym, organ, ustalając opłatę legalizacyjną nie kształtuje dowolnie jej wysokości, lecz zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami P.b. Podkreślić należy, że opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 P.b. Zgodnie zaś z art. 49c ust. 1 P.b., do opłat legalizacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Strona może zatem złożyć do wojewody wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia jej na raty jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia, w zależności od ustalonych okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie: z 15.05.2018 r., VII SA/Wa 1824/17, LEX nr 2499581, z 14.03.2017 r., VII SA/Wa 833/16, LEX nr 2270533). Podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie, wojewoda kieruje się przesłanką istnienia ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Oceniana tu będzie w szczególności sytuacja osobista, w tym rodzinna i zdrowotna strony, a także – co oczywiste – jej sytuacja majątkowa. Nie bez znaczenia mogą tu być również przyczyny i charakter samowoli budowlanej czy też spodziewany skutek odmowy udzielenia ulgi, a w konsekwencji nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Dokonano właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Tym samym, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.