II SA/Ol 781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę.

Decyzją z dnia "[...]"r. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wymierzył Spółce A (dalej jako: "spółka", "skarżąca") opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za 2016 r., stanowiącą różnicę między opłatą należną a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.; dalej w skrócie: "p.o.ś."), w kwocie 89.749,00 zł i zobowiązał do wpłaty tej kwoty wraz z odsetkami na podane konto organu. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 16 marca 2017 r. Spółka złożyła wykaz, w którym ustaliła we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych w kwocie 42.513,00 zł. Z wykazu wynikało, że spółka nie posiadała pozwoleń na pobór wód podziemnych dla ujęć: L. w okresie od 01.01.2016 r. do 29.05.2016 r., J. w okresie od 01.01.2016 r. do 21.06.2016 r. oraz S. w okresie od 01.01.2016 r. do 09.06.2016 r. Poprzednie pozwolenia obowiązywały do 31.12.2015 r. Po bezskutecznym wezwaniu spółki do złożenia korekty wykazu za 2016 r. z uwzględnieniem opłaty podwyższonej o 500% za brak wymaganych pozwoleń wodnoprawnych, organ wszczął postepowanie administracyjne w sprawie wymierzenia należnej opłaty. Organ ustalił, że spółka nie wystąpiła z wnioskami o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych przed upływem obowiązywania poprzednich pozwoleń wodnoprawnych, tj. przed 31.12.2015 r. W związku z tym, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 2/11, uznał, iż podmiot pobierał wodę podziemną bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych na pobór wód podziemnych, a zatem zgodnie z art. 276 p.o.ś. powinien ponosić opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych dla ujęć: L. za okres 150 dni, J. za okres 173 dni oraz S. za okres 161 dni. Odnosząc się do stanowiska spółki, organ I instancji wskazał, że datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) - data końcowa okresu, na który pozwolenie zostało wydane. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może zgodnie z art. 138 ustawy Prawo wodne ubiegać się o stwierdzenie jej wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 292 i art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 138 ustawy Prawo wodne. Skarżąca podała, że pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z ujęcia gminnego w S. wydane zostało w dniu "[...]" r. na czas określony do 31 grudnia 2015 r. Do tego też dnia wydane były pozwolenia wodnoprawne na pobór wód podziemnych z ujęcia w J. (decyzja z dnia "[...]"r. i z ujęcia w L. (decyzja z dnia "[...]" r.) Skarżąca zaznaczyła, że Starosta orzekł o wygaśnięciu tych pozwoleń wodnoprawnych odpowiednio decyzjami z dnia: 10 czerwca 2016 r., 22 czerwca 2016 r. i 30 maja 2016 r. W tych samych dniach Starosta wydał odpowiednio pozwolenia wodnoprawne na pobór wód podziemnych ze wskazanych ujęć na czas określony – odpowiednio do 30 maja 2026 r., 10 czerwca 2026 r. oraz 22 czerwca 2026 r. Zdaniem spółki pozwolenia wodnoprawne wygasły odpowiednio w dniu, w którym decyzje o wygaszeniu stały się ostateczne. Podkreślono, że następne pozwolenia zostały wydane w dniu wydania decyzji o wygaśnięciu pozwoleń wodnoprawnych. Zatem nie występuje w ogóle żaden okres czasu, za który istniałaby podstawa do ustalenia, że korzystanie z wód miało miejsce bez wymaganego pozwolenia. Powyższe ustalenie, jak wskazano, oparte jest na art. 292 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 tej ustawy oraz z art. 138 ustawy Prawo wodne stosowanych łącznie. Spółka argumentowała, że określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo, któremu wydano w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Upływ okresu obowiązywania pozwolenia określony w decyzji nie eliminuje z obrotu prawnego tej decyzji, gdyż istnieje ona nadal w sensie procesowym. Eliminacja pozwolenia ma dopiero miejsce na podstawie art. 138 Prawa wodnego. Dopiero wówczas następuje potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumenty organu I instancji. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istniejące pozwolenia wodnoprawne przestały obowiązywać 31 grudnia 2015 r. O nowe pozwolenia strona wystąpiła w dniu 4 kwietnia 2016 r. - ujęcie L., 15 kwietnia 2016 r. - ujęcie J. i 15 kwietnia 2016 r. - ujęcie S.. Wnioski zostały zatem złożone już po upływie okresu ważności pozwoleń, którymi dysponowała strona. Kolegium przytoczyło argumenty z uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2011r., sygn. II OPS 2/11 i podniosło, że składający wniosek o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska winien to zrobić odpowiednio wcześnie, aby organ wydający to pozwolenie miał niezbędny czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji zważył, że w omawianej sprawie korzystający ze środowiska nie tylko nie złożył wniosków z zapewnieniem czasu potrzebnego organowi do udzielenia nowego pozwolenia, ale uczynił to już po upływie terminów wskazanych w pozwoleniach dotychczas posiadanych. W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie dokonał wyliczenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych ze wskazanych ujęć. Kolegium zaznaczyło, że wysokość opłat została ustalona w oparciu o przedstawione przez samą stronę informacje o zakresie korzystania ze środowiska (pobór wód podziemnych) za 2016r. Wskazało, że przy wyliczeniu opłaty pod uwagę wzięto stawki opublikowane w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 12 października 2015 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2016 (M.P. z 2015 r., poz. 1875). Reasumując, organ II instancji stwierdził, ze organ I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie i wydał prawidłową decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka podniosła takie same zarzuty i argumenty, jak w odwołaniu. Dodatkowo argumentowała, że w doktrynie i orzecznictwie występują rozbieżności związane z ustaleniem, w jakich sytuacjach należy przyjmować, że podmiot korzystający ze środowiska nie posiada pozwolenia oraz czy brak pozwolenia powinien pozostawać w związku z zaniedbaniami korzystającego ze środowiska, czy też nie. W przypadku upływu terminu, na który było wydane pozwolenie na korzystanie ze środowiska, zgodnie z regułą wynikającą z art. 191 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., dotychczasowe pozwolenie wygasa po upływie terminu, na który zostało wydane, co zgodnie z postanowieniami ust. 3 tego przepisu w obecnej chwili nie wymaga wydania decyzji wygaszającej. Jednak nie sposób nie dostrzec tego, że korzystanie ze środowiska poprzez pobór wód na potrzeby ludności ma charakter ciągły i z technicznego punktu widzenia nie może zostać przerwane. Pozwolenia na korzystanie ze środowiska, zgodnie z art. 188 ust. 1 p.o.ś. są wydawane na czas określony - nie dłuższy niż 10 lat (z wyjątkiem pozwoleń zintegrowanych). Skutkować to może koniecznością wielokrotnego uzyskiwania pozwolenia w trakcie wykonywania jednego rodzaju działalności. Nie budzi wątpliwości stosowanie przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska rozpoczyna działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Wątpliwości w stosowaniu przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczą natomiast sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzysta ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej przepis art. 292 .p.o.ś. odczytywany łącznie z przepisem art. 276 ust. 1 tej ustawy oraz z przepisem art. 138 ustawy Prawo wodne powinien być interpretowany w ten sposób, iż użyte w nim określenie "bez wymaganego pozwolenia " odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Na podstawie art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie może być nałożona na podmiot korzystający ze środowiska opłata podwyższona w sytuacji, gdy upłynął wprawdzie termin, na który udzielono temu podmiotowi pozwolenia, ale nie została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia. Stanowisko, że organ winien wydać decyzję stwierdzającą wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego wynika z brzmienia przepisu art. 138 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 276 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Na podstawie art. 292 pkt 2 p.o.ś. opłata za pobór wód bez wymaganego pozwolenia podlega podwyższeniu o 500%. Do działania legitymował organ także art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś, zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat zamieścił informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. W rozpoznawanej sprawie przepis ten miał zastosowanie, gdyż spółka przekazała Marszałkowi Województwa zbiorcze zestawienie informacji w zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat za 2016 r., w którym przedstawiła wyliczenie należnej opłaty z tytułu poboru wód podziemnych ze wskazanych ujęć w stawce podstawowej. W wykazie tym podano daty obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych w maju i czerwcu 2016r. W takiej sytuacji Marszałek Województwa prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia należnej opłaty za pobór wód podziemnych, skoro organ miał zastrzeżenia do dokonanego naliczenia. Stosownie do treści art. 288 ust. 1 i 2 p.o.ś. Marszałek Województwa ma obowiązek kontrolować, czy podmioty korzystające ze środowiska realizują właściwie obowiązek wnoszenia opłat z tego tytułu i naliczyć opłatę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu w przypadku dostrzeżonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie spółka sprzeciwiała się naliczonej przez organ opłacie podwyższonej, argumentując, że nie można przyjąć, iż spółka dokonywała poboru wód bez pozwolenia wodnoprawnego, gdyż pozwolenia wodnoprawne wydane na czas do 31 stycznia 2015r. obowiązywały, jej zdaniem, do momentu uostatecznienia się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tych pozwoleń. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Jeżeli w orzecznictwie mogło dochodzić do rozbieżności w ocenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do czasu wydania decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie, to na skutek cytowanej uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, sporna kwestia nie powinna już budzić wątpliwości. Z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale zaś tej NSA wyraźnie wskazał, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Zgodnie z tą uchwałą właściwy organ przy ustaleniu należnej opłaty musi uwzględniać i badać czy podmiot korzystający ze środowiska, w związku z upływem terminu na jaki zostało wydane pozwolenie na korzystanie ze środowiska, wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres w czasie umożliwiającym zachowanie ciągłości posiadania uprawnienia. We wskazanej uchwale wyraźnie rozróżniono sytuację, gdy podmiot posiadał pozwolenie i wystąpił o kolejne, ale jeszcze go nie uzyskał z winy organów. NSA akcentował, że właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 p.o.ś. powinien uwzględniać nie tylko fakt, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także czy jest to decyzja nieostateczna czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Z wywodu zawartego w uchwale NSA wynika jednoznacznie, że nie można nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska podwyższonej opłaty, jeżeli dochował należytej staranności i wystąpił o pozwolenie wodnoprawne na kolejny okres przed upływem terminu określonego w pozwoleniu, na jaki było ono wydane. Taka zaś sytuacja nie miała bezsprzecznie miejsca w rozpatrywanym przypadku. Skarżąca wystąpiła bowiem ponownie o wydanie pozwoleń wodnoprawnych dopiero po upływie przeszło trzech miesięcy od upływu terminu na jaki były wydane uprzednie pozwolenia. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Natomiast w myśl ust. 3 tego artykułu organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1. W uzasadnieniu cytowanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w odniesieniu do przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać. W wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 8/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny akcentował także, że decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Również w doktrynie wskazuje się, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Jeżeli bowiem dojdzie do wygaszenia decyzji, a podmiot korzystał z wynikających z niej uprawnień w okresie po zaistnieniu podstaw do jej wygaszenia, to będą mogły być w stosunku do niego zastosowane sankcje, np. za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art.193 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2016, także T Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art.162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 42) Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącej, że do czasu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia należy przyjmować, iż strona posiadała ważne pozwolenie wodnoprawne. W tym stanie rzeczy, po przeanalizowaniu prawidłowości obliczeń w oparciu o powołane w decyzjach przepisy, które nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, Sąd stwierdził, że spółce zasadnie wymierzona została opłata za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za 2016r. w kwocie 89.749,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu, przy uwzględnieniu obowiązku podwyższenia opłaty o 500 %. Dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a skarga podlegała oddaleniu.