II SA/Ol 78/23

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi I. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych naruszeń celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę.

Przedmiotem skargi jest decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako WINB ) z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (dalej jako PINB) z 22 września 2022 w przedmiocie nałożenia na inwestora – K. D. obowiązków usunięcia stwierdzonych naruszeń celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego. Do PINB w Ostródzie 22 maja 2022 r. wpłynęło pismo I. B. wraz z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na dz. Nr [1], [2] w miejscowości K., gm. M. PINB w Ostródzie 15 czerwca 2022 r. przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych na w/w działkach. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działkach prowadzona była inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku rekreacji indywidualnej. Budynek jest konstrukcji tradycyjnej murowanej, z wykonanym ociepleniem, przykryty dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym blachodachówką w kolorze czerwonym. Wymiary zewnętrzne przedmiotowego budynku wynoszą: długość: 6,70 m, szerokość: 5,15 m, wysokość w kalenicy - 6,78 m. Budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne. Odległości przedmiotowego budynku od działek sąsiednich wynosi: - 3,0 m od ogrodzenia na granicy z działką nr [3] i 5,0 m od budynku znajdującego się na działce nr [4] - 3,0 m od ogrodzenia na granicy z działką nr [5] 5,5 m od budynku znajdującego się na działce nr [5] ; - 3,4 m od ogrodzenia na granicy z działką nr [6] i 5,5 m od budynku znajdującego się na działce nr [7]. Przy południowej elewacji budynku wykonano taras ziemny o wymiarach 6,0m x 5,5m. W budynku nie wykonano systemowego komina wentylacyjnego, ponadto stwierdzono, że w pomieszczeniu łazienki został wykonany otwór okienny o wymiarach 1,03m x 0,51 m. Dodatkowo przyoknie balkonowym wbudowanym na ścianie południowej w poziomie poddasza użytkowego stwierdzono brak balustrad ochronnych, uniemożliwiających wypadnięcie. Teren działki został w całości ogrodzony. Wysokość ogrodzenia od poziomu gruntu organy ustaliły na 160 cm. Podczas oględzin nie stwierdzono wykonania muru oporowego przy którejkolwiek z granic nieruchomości. Przedmiotowe roboty budowalne wykonane zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 397/2021 z dnia 17 czerwca 2021 r. jednak z naruszeniem przepisów. W związku z powyższym PINB w Ostródzie zawiadomił strony, że w dniu 15 czerwca 2022r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na dz. nr [1] i [2] obr. K., gm. M., wykonanych w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych w przepisach. PINB w Ostródzie 22 września 2022 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w której nakazał inwestorowi K. D. - doprowadzenie, wykonanego wokół działki nr [2] , ogrodzenia o konstrukcji stalowej i o konstrukcji drewnianej do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. Rady Miejskiej w M., tj. wygrodzenie ww. działki płotem o wysokości do 1 m, ażurowym z materiałów naturalnych: drewno, metal, żywopłot, itp.; dopuszcza się podmurówkę z kamienia, cegły, itp.; - wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego na elewacjach północnej, wschodniej zachodniej, poprzez zamurowanie otworu okiennego na elewacji północnej i zastosowaniu na ww. elewacjach materiałów zapewniających izolacje przeciwpożarową w klasie odporności ogniowej REI 60; - wykonanie komina zapewniającego wentylację wywiewną z pomieszczeń kuchni oraz łazienki w przedmiotowym budynku rekreacji indywidualnej; - wykonanie balustrad ochronnych przyoknie w poziomie poddasza użytkowego na elewacji południowej, uniemożliwiających wypadnięcie, zgodnie z warunkami określonymi w § 298 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - wykonania dojścia do studni wodociągowej, umożliwiającego otwarcie pokrywy studni w celu jej rewizji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. Rady Miejskiej w M., ustalono warunki przebudowy i uzupełnień istniejącej zabudowy przy zachowaniu następujących warunków: maksymalna wysokość budynku do 2 kondygnacji naziemnych, w tym użytkowe poddasze; - powiększenie rzutu poziomego budynku nie może przekroczyć 10% rzutu istniejącego budynku; materiał ścian tradycyjny (drewno, cegła, tynk, kamień), pokrycie dachu dachówką w kolorze czerwieni; wysokość budynku nie może przekroczyć 7 m od powierzchni terenu do kalenicy głównej; z uwagi na dużą intensywność zabudowy wydzielone działki mogą być grodzone płotami o wysokości do 1 m, ażurowymi z materiałów naturalnych, drewno, metal, żywopłot, itp. Dopuszcza się podmurówkę z kamienia, cegły itp. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie został spełniony warunek dostosowania wysokości wykonanego wokół działki nr [2] ogrodzenia. Ogrodzenie działki nr [2] zostało wykonane od strony wschodniej, południowej i zachodniej z systemowych przęseł stalowych wykonanych na płytach betonowych o wysokości 1,60 m, natomiast od strony północnej z desek drewnianych na betonowym krawężniku o wysokości 2,15 m, co jest niezgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał za konieczne nałożenie na inwestora wskazanych wyżej obowiązków. Od powyższej decyzji odwołanie wywiodła I. B. - właścicielka działki sąsiedniej. W treści odwołania wskazała, że budynek jest za wysoki i posadowiony zbyt blisko jej działki. Wskazała przy tym, że ogrodzenie pełni funkcję muru oporowego, gdyż został wykonany nasyp i podniesienie terenu. WINB decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję PINB. W motywach rozstrzygnięcia WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie wszystkie elementy stanu faktycznego są jasne i nie budzą wątpliwości. Roboty budowlane wykonane zostały na podstawie decyzji Nr 397/2021 z 17 czerwca 2021r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Prowadząc postępowanie administracyjne PINB w Ostródzie zbadał przedmiotową inwestycję pod kątem zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem budowalnym oraz przepisami. W związku z powyższym PINB w Ostródzie prawidłowo ocenił i zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane oraz nałożył obowiązek wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ wywiódł również, że wysokość budynku mieści się w granicach wyznaczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie jest on za wysoki, do tego mieści się w granicach działki, a odległości od granicy z działką sąsiednią są zachowane zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym jakim powinny dopowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. 2022 poz. 248). Na działce nie stwierdzono budowy muru oporowego ani podniesienia terenu działki. Rzędne terenu wskazane w projekcie budowlanym oraz w inwentaryzacji powykonawczej nie zmieniły się. Organ zastrzegł równocześnie, że inwestor został zobowiązany do obniżenia płotu do wysokości zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zwrócił również uwagę na konieczność wykonanie dojścia do studni wodociągowej, umożliwiającego otwarcie pokrywy w celu jej rewizji. W podsumowaniu WINB zasygnalizował, że roboty budowalne, których obowiązek wykonania wynikał z decyzji organu I instancji polegają na drobnych naprawach i służą jedynie doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skargę od powyższej decyzji pismem z 29 grudnia 2022 r. wywiodła I. B., zarzucając organowi: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek, której bezzasadnie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w wyniku czego uznano, iż nałożone na inwestora obowiązki są wystarczające dla osiągnięcia celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez brak nakazania inwestorowi przesunięcia istniejącego ogrodzenia znajdującego się częściowo na działce nr [3], zamiast na granicy działek [3] i [2], ewentualnie usunięcia innych nieprawidłowości. Skarżąca wskazała, że decyzja WINB nie rozstrzygnął o wszystkich istniejących nieprawidłowościach w przedmiotowej sprawie. Podkreśliła, że WINB podtrzymał jedynie twierdzenia organu pierwszej instancji, nie przeprowadzając żadnego merytorycznego postępowania, by wątpliwości wskazywane w odwołaniu wyjaśnić. Skarżąca zwróciła uwagę, że organy nie odniosły się do sygnalizowanej kwestii zacienienie należącego do niej budynku (wskazała bezpośrednio na przepisy § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podniosła również że organ drugiej instancji bezpodstawnie przyjął, że odległości od granicy z jej działką zostały zachowane. Co więcej, jak wynika z decyzji PINB w Ostródzie pomiarów dokonano względem istniejącego ogrodzenia, tymczasem wzniesione ogrodzenie zostało częściowo wybudowane na jej działce, zatem niezgodnie z prawem. Lokalizacja ogrodzenia od strony działki skarżącej nie jest zatem zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jak i przepisy prawa cywilnego dopuszczają wzniesienie ogrodzenia jedynie na granicy z działką sąsiednią. Skarżąca podkreśliła, że legalizacja ogrodzenia wzniesionego poza granicą działki inwestora jest nieprawidłowa. Powyższe zdaniem skarżącej pociągnęło za sobą również błędy w zakresie ustalenia, odległość budynku rekreacji indywidualnej od granicy działki nie została poprawnie zweryfikowana. Skarżąca wskazała również, że organy zignorowały fakt podniesienia terenu działki [...], (usypanie skarpy wysokości do ok 0,5m.). W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoją dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późno zm.) (dalej P.b.). Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18 wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA).). Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego wart. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 569/19). Ponadto wskazać należy, że zgodność z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy rozumieć jako doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. (vide: wyroki NSA: z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, CBOSA; z 16 maja 2014 r., II OSK 2981/12, CBOSA). Zatem dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego wart. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. koniecznym jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 953/19). Zaznaczenia wymaga ponadto, ze niesporna w niniejszej sprawie była kwestia nałożenia na inwestora obowiązku wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego, komina, balustrad ochronnych, dojścia do studni wodociągowej. Skarżąca, właścicielka nieruchomości sąsiedniej kwestionowała w istocie zbyt wąski - jej zdaniem - zakres nałożonych na inwestora obowiązków. Już nałożone na inwestora obowiązki nie były kwestionowane przez żadną ze stron. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie sprostały obowiązkowym wynikającym z brzmienia art. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Organ I instancji przeprowadził kontrolę inwestycji na dz. nr [1] , [2] ustalając w sposób dokładny stan faktyczny sprawy. Czynności kontrolne - które stały się dopiero przyczyną zainicjowania postępowania zmierzającego do wydania decyzji - udokumentowane zostały protokołem z 16 czerwca 2022 r.(k. 20 i 21 akt administracyjnych), obszernym materiałem fotograficznym (k. 9-19 akt administracyjnych), a także mapką poglądowa (k. 20 akt administracyjnych). Samo postępowania, wszczęto zostało z urzędu z dniem 21 czerwca 2021 (zawiadomienie o wszczęciu postępowania k. 22 akt administracyjnych). Uzasadnienie decyzji organów I jak i II instancji dowodzi, że te weryfikowały zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami. Organy wykryły szereg nieprawidłowości do których usunięcia zobowiązany został inwestor. Ustalenia te były właśnie konsekwencją zestawienia rzeczywistego stanu kontrolowanej inwestycji z warunkami projektu oraz wymaganiami przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Organy nie naruszyły wynikającej z art. 7 zasady prawdy obiektywnej. Organy ustaliły zakres okoliczności prawnokształtnych (istotnych z punktu widzenia normy prawa materialnego) i wyjaśniły sprawę w tym zakresie. Podkreślić należy, że obowiązkiem organów jest wyjaśnienia i zbadanie okoliczności faktycznych mieszczących się w granicach prowadzonej sprawy administracyjnej, a nie wszystkich zdarzeń powiązanych z przedmiotem postępowania. Powtórzyć należy zatem, że organy zestawiły stan kontrolowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonano poematów dotyczących umiejscowienia inwestycji jak i jej wymiarów. Swoje ustalenia organ I instancji w sposób jasny i klarowny przedstawił w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy natomiast odniósł się do poszczególnych ustaleń organu I instancji. Organ II instancji nie miał przy tym obowiązku powtarzać czynności dowodowych zrealizowanych przez organ I instancji (np. pomiarów) jeśli te nie budziły wątpliwości co do ich wiarygodności i poprawności. Organy obu instancji jasno wskazały, że (wbrew twierdzeniem skarżącej) na działce nie stwierdzono budowy muru oporowego ani podniesienia terenu działki, a rzędne terenu wskazane w projekcie budowlanym oraz w inwentaryzacji powykonawczej nie zmieniły się. Organy ustalenia swoje oparły na dowodzie z oględzin nieruchomości, a wiec czynności dowodowej spełniającej w najdalej idący sposób walor bezpośredniości. Organy w sposób jednoznaczny wskazały również,że "wysokość budynku mieści się w granicach wyznaczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie jest on za wysoki, do tego mieści się w granicach działki, a odległości od granicy z działką sąsiednią są zachowane zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznym jakim powinny dopowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. 2022 poz. 248)" (s. 5 decyzji WINB). Podkreślić należy, że poza zakres prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego sprawy administracyjnej wykraczała kwestia ewentualnego sporu co do naruszenia granicy działki skarżącej. Kwestia naruszenia prawa własności do nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i nie mogła być rozstrzygnięta przez organ administracji w kontrolowanym postępowaniu. Podnoszone przez skarżącą kwestie niedokładnego ustalenia wysokość ogrodzenia działki nie mają z punktu widzenia brzmienia kwestionowanej decyzji znaczenia kluczowego. Nawet jeśli przyjąć, że organy w sposób niedokładny określiły aktualną wysokość ogrodzenia działki, to na inwestora został nałożony jasny obowiązek dostosowania wysokości i charakteru ogrodzenia do wymogów wynikających z postanowień miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi K., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2013 r. Rady Miejskiej w M. (§ 41 pkt a planu). Tym samym aktualna dokładna wysokość zakwestionowanego ogrodzenia nie ma znaczenia kluczowego (istotny jest fakt naruszenia przepisów pmpzp), to ma bowiem zostać obniżone nie względem aktualnej wysokości, ale ma zostać dostosowane do wymogów planu miejscowego, tak pod kątem materiałów jak i wysokości. Wskazać należy wreszcie, że organy w toku kontrolowanego postępowania nie mogły w sposób bezpośredni stosować § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) w zakresie badania zacienia działki sąsiedniej. W toku prowadzonego postępowania badano zgodność inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. To w postepowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego weryfikacji podlegała m.in. kwestia zgodności tego projektu z wymaganiami ww. rozporządzenia, w tym zapewnienia naturalnego oświetlenia. Badanie na obecnym etapie kwestii zgodności wynikającej z projektu budowlanego lokalizacji inwestycji z § 13 ww. rozporządzenia naruszało by stabilność prawną decyzji z 17 czerwca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W konsekwencji było by to działanie wykraczające poza granice sprawy administracyjnej, stanowiącej przedmiot kontroli sadu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, wszystkie istotne w sprawie fakty zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku rozpatrywania niniejszej sprawy stan faktyczny został określony w szczególności w oparciu o ustalenia poczynione podczas oględzin na dz. nr [...],[...] w miejscowości K., gm. M. przeprowadzonych 15 czerwca 2022 r., a także analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.