II SA/Ol 749/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi J. S. i D. S. na akt Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych I. uchyla zaskarżony akt oraz poprzedzające go zalecenia pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz J. S. i D. S. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) na rzecz D. S. – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika że, w wyniku przeprowadzonej kontroli Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków ( dalej jako: organ lub W-M WKZ ) w dniu 1 sierpnia 2019 r. wydał zalecenia pokontrolne w sprawie dotyczącej wykonania przebudowy okien w lokalu nr [...] w miejscowości [...] , bez uzyskania stosownego uzgodnienia z Konserwatorem i pozwolenia na budowę. W zaleceniach tych stwierdził, że należy przywrócić pierwotną artykulację parteru elewacji południowej obiektu poprzez: odtworzenie słupka dzielącego otwory okienne, rekonstrukcję parapetów oraz usunięcie wtórnych zamurowań i ubytków, przy użyciu cegły ceramicznej oraz zaprawy o parametrach i kolorystyce analogicznych do materiałów historycznych. Z konserwatorskiego punktu widzenia w przywróconych otworach okiennych należy wykonać stolarkę drewnianą, o stylistyce wynikającej z analizy źródeł ikonograficznych. Pismem z 18 sierpnia 2019 r., D. i J.S. ( dalej jako: skarżący ) wnieśli zastrzeżenia do tak sformułowanych zaleceń pokontrolnych. Stwierdzili, że zmiany w strukturze budynku zostały wprowadzone, zanim stali się jego właścicielami, wówczas budynek ten pozbawiony został cech zabytkowych. Nadto budynek wpisano do gminnego rejestru zabytków z pominięciem ich jako właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżących, zalecenia pokontrolne są mało precyzyjne i nie określają szczegółowo wymaganych parametrów. Pismem z dnia 3 września 2009 r., organ nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. W-M WKZ wskazał, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, lecz ujęty został w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Wójta Gminy [...]. Natomiast przepisy prawa nie nakładają obowiązku informowania właścicieli o włączeniu karty adresowej ich obiektu do ewidencji zabytków. O wartościach danego zabytku decyduje organ konserwatorski i to do niego należy ocena o ich utracie. Stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej omawianego budynku jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu oraz przekształcenie jednej z elewacji. Ponadto, dotychczasowe działania w budynku nie stanowią, z konserwatorskiego punktu widzenia, przesłanki do dokonywania jego dalszych przekształceń. Organ stwierdził też, że nie posiada delegacji prawnej do sporządzania wytycznych do projektowania, w tym wskazywania inwestorowi szczegółowych rozwiązań technicznych do wykonania projektu przy planowaniu inwestycji budowlanych, zaś obowiązek przygotowania wszelkiej dokumentacji, związanej z remontem obiektu spoczywa na jego właścicielu lub posiadaczu. Na powyższe skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli D. i J.S. zarzucając naruszenie art. 40 ust. 2b w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.z.", poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych w oderwaniu od całości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz wyjaśnień stron. W wyniku tak postawionego zarzutu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej czynności z dnia 3 września 2019 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2019 r. oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zanim nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków, poprzedni właściciel, tj. Gmina, dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Nadto zalecenia są mało precyzyjne i mogą znacznie utrudnić, bądź nawet uniemożliwić, prawidłowe ich wykonanie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, w analogicznym stanie faktycznym, pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu. W odpowiedzi na skargę, W-M WKZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 2 lutego 2020 r., w sprawie II SA/Ol 859/19 oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle u.o.z., opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego właściciel lub posiadacz. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ wydał prawidłowe zalecenia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że budynek [...], w którym położony jest lokal [...], ujęty został w gminnej ewidencji zabytków w trybie art. 22 u.o.z. W obowiązującym stanie prawnym nie ma obowiązku informowania właściciela o wpisaniu nieruchomości do ewidencji zabytków. Nie mają znaczenia i nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżących, że poprzedni właściciel nieruchomości - Gmina [...] dokonała istotnych zmian w strukturze budynku. Konserwator jednoznacznie stwierdził, że stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej nieruchomości jest duży i należy podejmować wobec niego działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim, co potwierdza postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2019 r., zgodnie z którym obiekt posiada bezsporne wartości historyczne, naukowe oraz walory estetyczne, przez co nie jest dopuszczalna przebudowa otworów okiennych w lokalu nr 5 oraz przekształcenie jednej z elewacji. Nie ma żadnych przesłanek, aby kwestionować ustalenia wyspecjalizowanego organu. W wyniku wniesionej przez D. i J.S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2024 r. , w sprawie II OSK 2594/20 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że należy podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, iż ocena zasadności wydania zaleceń pokontrolnych, w trybie art. 40 u.o.z., winna być warunkowana uprzednią oceną prawidłowości umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki niesłusznie odmówił w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania sądowego, na wniosek strony skarżącej, która się tego domagała. Po pierwsze, z uwagi na postępowanie zainicjowane przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt P 12/18 (treść skargi), a po drugie, ze względu, na zawisłość przed WSA w Olsztynie sprawy skarżących dotyczącej skargi na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr 35/2018, w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...] nieruchomości położonej w miejscowości [...] (sygn. akt II SA/Ol 30/20), w której wydano w dniu 5 marca 2020 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt P 12/18. Pytanie prawne dotyczyło natomiast tego, czy art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.). NSA zauważył, że nadzór konserwatorski powoduje istotne ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok i wskazane w jego uzasadnieniu rozważania dotyczące ochrony prawa własności mogły stanowić wskazówkę także dla oceny zakresu nadzoru konserwatorskiego i wydania zaleceń pokontrolnych. Ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., skutkowałoby tym, że brak było podstaw do ujmowania zabytku w gminnej ewidencji. A skoro tak, to miałoby to wpływ na kontrolę rozstrzygnięcia, które de facto, "nakazuje" wykonanie określonych robót, celem przywrócenia wartości zabytkowych obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Dalej NSA, podkreślił, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zatem nie ma możliwości w ich przypadku zastosowania nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji (postanowień) administracyjnych, przewidzianych w art. 145, art. 156 i następnych k.p.a. Zalecenia pokontrolne stanowią akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1777/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Po 113/16). Ponadto niewykonanie zaleceń pokontrolnych zagrożone jest karą pieniężną w wysokości od 500 do 50 000 zł (art. 107e ust. 1 u.o.z.). Naczelny Sąd Administracyjny skonkludował, że ocena zasadności wydania zaleceń pokontrolnych, w trybie art. 40 u.o.z., jak wskazano na wstępie, winna być warunkowana uprzednią oceną prawidłowości umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2024 r., w sprawie II OSK 2594/20, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 859/19), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 230/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1793/12, powoływane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz – wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. – w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23). Podkreślić należy, że odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może dotyczyć tylko następujących przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07), 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05), 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 127/11). Żaden z wyszczególnionych przypadków w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżone zalecenia pokontrolne, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 5 marca 2024 r., w sprawie II OSK 2594/20, stwierdzić należy, że WSA w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., w sprawie II SA/Ol 30/20 stwierdził nieważność na zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr 35/2018, w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], w części dotyczącej ujęcia w załączniku nr 1 do zarządzenia pod poz. nr [...]. Wyrok ten jest prawomocny w następstwie wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2134/23, oddalającego skargę kasacyjną. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2024 r., w sprawie II OSK 2594/20 jednoznacznie stwierdził, że ocena zasadności wydania zaleceń pokontrolnych, w trybie art. 40 u.o.z. winna być warunkowana uprzednią oceną prawidłowości umieszczenia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Obecnie, na skutek wydanego wyroku w sprawie II SA/Ol 30/20, nieruchomość skarżących nie jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków, w związku z tym rzeczą pewną jest, że wobec tejże nieruchomości nie mogły być wydane zalecenia pokontrolne z 1 sierpnia 2019 r. i 3 września 2019 r. stanowiące akty z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zwrócić należy szczególną uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z 2 lipca 2024 r., w sprawie II OSK 1196/23. W wyroku tym Sąd stwierdził, że oceniając zakres nadzoru konserwatorskiego, zwrócić należy uwagę, że w wyniku działania tego organu może dojść do ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków jest i to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją niewykonania zaleceń pokontrolnych jest kara pieniężna w wysokości od 500 do 50 000 zł, nakładana w drodze decyzji przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia (art. 107e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków). Istotne znaczenie ma też okoliczność, że art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie jest jasny i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, zaś ingerencja w prawo podmiotowe musi wynikać z jasnego i precyzyjnego przepisu. Z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie wynika taki zakres kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, który przyznawałby mu prawo do wydania zaleceń pokontrolnych. W przypadku wątpliwości dotyczących zakresu kompetencji kontrolnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzasadnione jest zatem rozstrzyganie ich na korzyść podmiotu, na który zostałyby nałożone obowiązki. Przyjęty kierunek wykładni w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia na stronę obowiązków, w której zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, wynika również z art. 7a k.p.a. Przewidziano w nim, że w takiej sytuacji wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Jest to zasada ogólna postępowania przed organami administracji publicznej, wynikająca z prawa do dobrej administracji wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP. Wyznacza sposób dokonywania każdej czynności przez organ administracji publicznej. Dlatego też w ocenie NSA, zalecenia pokontrolne zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nie mogą dotyczyć zabytków wpisanych wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela przedstawiony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest on dalej idący niż wykładnia przedstawiona przez tenże Sąd w wyroku z dnia 5 marca 2024 r., jednak orzeczenia te się uzupełniają i z pewnością nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Dlatego też Sąd w pkt I. wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt oraz poprzedzające go zalecenia pokontrolne z 1 sierpnia 2019 r. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II. na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., przy uwzględnieniu tego, że tylko skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.