II SA/Ol 713/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na czynność Starosty O. wyrażoną w piśmie z 5 sierpnia 2026 r. w przedmiocie odmowy usunięcia naruszenia prawa postanawia odrzucić skargę.

K. M. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na czynność Starosty O. (dalej jako: Starosta lub organ), wyrażoną w piśmie z 5 sierpnia 2026 r. w przedmiocie odmowy usunięcia naruszenia prawa. Zarzucił, że czynność ta narusza prawo materialne, prawo procesowe, została wydana bez ustalenia stanu faktycznego, nie zawiera uzasadnienia, nie odnosi się do zarzutów, jest sprzeczna z rzeczywistością oraz narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr A. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wskazań Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że organ nie ustalił stanu faktycznego, a w piśmie z 5 sierpnia 2026 r. Starosta ograniczył się do dwóch lakonicznych zdań: "podtrzymuję swoje stanowisko (...) że cel darowizny został zrealizowany." "bezpośredni dojazd do działki numer A. (...) zapewniony jest przez działkę drogową nr B." Zarzucono, że organ nie ustalił prowadzenia robót ziemnych na działce C., wycinki drzewa o obwodzie ok. 2 m, niwelacji terenu, postawienia garażu, wykorzystania działki jako zaplecza budowlanego, zablokowania dostępu do działki nr A., faktycznego stanu działki B., rzeczywistego przebiegu drogi. Podniósł także, że organ nie przeprowadził żadnych oględzin, nie sporządził protokołu, nie wskazał żadnych ustaleń, a twierdzenie o "kolejnej wizji w terenie" jest gołosłowne i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zdaniem skarżącego organ naruszył zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zignorował wszystkie przedstawione przez skarżącego fakty, nie odniósł się do żadnego z siedmiu zarzutów, wydał ocenę sprzeczną z rzeczywistością, nie wykazał żadnych działań, nie wyjaśnił podstaw swoich twierdzeń, a także naruszył obowiązek informacyjny (art. 9 k.p.a.), gdyż nie poinformował, jakie czynności faktycznie podjął, czy przeprowadzono oględziny, jakie ustalenia poczyniono, na jakiej podstawie uznano, że cel darowizny został zrealizowany, na jakiej podstawie uznano, że działka B. zapewnia dojazd. W ocenie skarżącego organ naruszył również obowiązek wyjaśnienia sprawy (art. 11 k.p.a.), albowiem nie wyjaśnił dlaczego uznał obecny stan działki C. za zgodny z celem darowizny, dlaczego zignorował fakt przekształcenia działki w zaplecze budowlane, dlaczego zignorował fakt zablokowania dostępu do działki A., dlaczego uznał, że działka B. stanowi drogę, mimo że w terenie nie istnieje żaden przejazd. Skarżący podniósł, że darowizna działki C. została dokonana na cel publiczny - plac zabaw dla dzieci, a obecny stan działki to brak urządzeń, brak infrastruktury, brak dostępu, obecność garażu, obecność robót ziemnych, wykorzystanie jako zaplecze budowlane, co jest rażąco sprzeczne z celem darowizny, a organ nie zbadał tej kwestii w ogóle. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżący podał, że akceptując działania gminy Starosta doprowadził do odebrania mieszkańcom dostępu do działki nr A., uniemożliwienia korzystania z działki zgodnie z jej przeznaczeniem, pogorszenia sytuacji prawnej strony bez podstawy prawnej. Zarzucił, że czynność jest pozorna i nie zawiera uzasadnienia, ustaleń, analizy, odniesienia do zarzutów, podstawy faktycznej, podstawy prawnej, a WSA wielokrotnie wskazywał, że czynność pozorna podlega uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej o oddalenie jako niezasadnej i niemającej podstaw prawnych i faktycznych. Wyjaśnił, że Powiat O. nie jest właścicielem działki nr C. położonej w obrębie K., gmina S., a tym samym nie ma podstaw do kontroli prowadzonych na niej robót ziemnych, niwelacji terenu, postawienia garażu czy wykorzystywania działki jako zaplecze budowlane. Wskazano, że organem właściwym do weryfikacji legalności oraz prawidłowości prowadzenia prac jest Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. Podano, że na dzień wizji w terenie, tj. 16 lipca 2026 r. oraz 5 sierpnia 2026 r. na działce nie było widać żadnych prowadzonych robót budowlanych, nie stanowiła ona zaplecza budowlanego jak również dojazd do działki nr A. nie był zablokowany. Wyjaśniono, że działka nr C. (stanowi użytek Bz, tj. tereny rekreacyjno-wypoczynkowe) jest zadbana, porośnięta trawą, okoszona, a zgodnie z dokumentacją kartograficzną garaż stoi na działce sąsiedniej, tj. D., która nigdy nie stanowiła własności Powiatu. Podano, że wycinka drzewa została zgłoszona przez skarżącego do Starostwa, a pismem z 10 czerwca 2026 r. skarżący został poinformowany o przyjęciu zgłoszenia i podjęciu czynności wyjaśniających przez Starostę oraz, że nie będzie zawiadamiany o podejmowanych czynnościach, ponieważ nie jest stroną w sprawie. Podano, że w opinii organu dostęp do działki nr A. nie został zablokowany i nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej strony, ponieważ zgodnie z dokumentacją kartograficzną, dostęp zapewniony jest przez działkę drogową nr B., stanowiącą własność Gminy S. Przy czym ocena stanu działki nr B. nie leży w gestii organu, a brak jej urządzenia jest sprawą jedynie pomiędzy Gminą a właścicielami działki nr A. Dodatkowo wskazano, że skarżący nie jest właścicielem działki nr A., gdyż właścicielami tej działki są jego rodzice. Wyjaśniono, że po zbadaniu wszystkich okoliczności, tj. dwukrotnej wizji w terenie, piśmie od Wójta Gminy S., dokumentacji kartograficznej, dokumentacji z 2017 r, która była podstawą zawarcia umowy darowizny organ uznał, że cel rzeczowej darowizny, tj. przeznaczenie i wykorzystanie terenu na cele placu zabaw dla dzieci został w pełni i trwale zrealizowany, że urządzanie przestrzeni publicznej dla dzieci nie ogranicza pojęcia "placu zabaw" wyłącznie do terenu ogrodzonego i wyposażonego w tradycyjne urządzenia mechaniczne, takie jak huśtawki czy piaskownice. Teren ten spełnia swoją funkcję rekreacyjno-integracyjną poprzez zapewnienie otwartej przestrzeni do gier ruchowych, odpoczynku oraz swobodnej zabawy na świeżym powietrzu. Wskazano, że przeznaczenie działki jest stałe i niezmiennie utrzymywane zgodnie z zapisami umowy z 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Podnieść należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Przystępując zatem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest bowiem dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Podkreślić zatem należy, że działanie organów administracji publicznej, którego nie można sklasyfikować jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądowej, a zatem zainicjowanie skargi w takim przedmiocie nie może być skuteczne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Starosty z 5 sierpnia 2026 r., które w ocenie skarżącego stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak jednak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2025 r. (sygn. akt III OSK 2414/22, dostępny w CBOSA) "w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351). Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Tym samym przedmiotem kontroli sądowej może być konkretny akt podjęty przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będący zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci - konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie". Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pismo Starosty z 5 sierpnia 2026 r. nie stanowi czynności w wyżej wskazanym rozumieniu. W piśmie tym Starosta, w odpowiedzi na pismo skarżącego z 20 lipca 2026 r., dotyczące wezwania do usunięcia naruszenia prawa podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 16 lipca 2026 r., że cel darowizny został zrealizowany. Z kolei pismo z 16 lipca 2026 r. stanowiło odpowiedź Starosty na pisma skarżącego, w których wnosił o cofnięcie darowizny nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki C. o powierzchni 0,0765 ha, położonej w obrębie K., gmina S. z uwagi na to, że w ocenie skarżącego działka ta wykorzystywana jest niezgodnie z przeznaczeniem, na jakie została darowana. Zatem pismo z 5 sierpnia 2026 r. nie stanowi władczego działania organu, przesądzającego o treści uprawnienia lub obowiązku skarżącego, wynikającego z przepisu prawa, a zawiera jedynie informację odnośnie do stanowiska organu co do zgłaszanego przez skarżącego wniosku o cofnięcie darowizny działki. Należy przy tym podkreślić, że umowa darowizny - jako czynność cywilnoprawna - w ogóle nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. W związku z tym sąd administracyjny nie może dokonać oceny prawidłowości stanowiska Starosty w tym zakresie. Z powyższych względów wniesiona skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił.