II SA/Ol 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy w Dźwierzutach z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr XXXVIII/330/18 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w ramach Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z terenu Gminy Dźwierzuty 1) stwierdza nieważność § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.

Rada Gminy Dźwierzuty w dniu 27 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/330/18 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w ramach Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z terenu Gminy Dźwierzuty. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.o." W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych powyżej przepisach poprzez jej przekroczenie, tj. - określenie w § 4 ust. 3 Regulaminu konsekwencji złożenia niekompletnego wniosku, o których mowa w § 4 ust. 1 Regulaminu i którego wzór stanowi załącznik do regulaminu, podczas gdy wzór wniosku może jedynie służyć wnioskodawcy pomocą, a jego braki formalnie nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania stypendium; - zobowiązanie w § 5 ust. 1 Regulaminu Wójta Gminy Dźwierzuty do powołania Komisji ds. Rozpatrywania Wniosków, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator wniósł nadto o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że organy gminy winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia, wyjaśniać te wątpliwości przez stosowanie wykładni zawężającej (tak w wyroku NSA z 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 310/92). Skarżący podał, że zapis § 4 ust. 1 Regulaminu odnosi się do wzoru wniosku o przyznanie stypendium, natomiast z ust. 3 tego przepisu Regulaminu wynikają konsekwencje złożenia niekompletnego wniosku, bowiem zgodnie z treścią tego przepisu rozpatrywane będą jedynie wnioski złożone w terminie, prawidłowo wypełnione i kompletne. Prokurator wyjaśnił, że treść delegacji ustawowej wynikającej z art. 90t ust. 4 u.s.o. nie stanowi przeszkody do uchwalenia wzoru wniosku, jednak taki wniosek może być traktowany jedynie jako forma pomocy wnioskodawcy, nie zaś warunek formalny, który spowoduje, że wniosek nie będzie rozpoznany w przypadku niewłaściwego jego wypełnienia lub braku złożenia takiego wniosku na uchwalonym załączniku. Zawarcie w uchwale wymogu złożenia wniosku o ściśle określonej treści jako warunku formalnego wymogu do przyznania stypendium należy uznać, za podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o. Skarżący podniósł nadto, że niezgodne z prawem są zapisy § 5 ust. 1 Regulaminu, w którym zobowiązano Wójta Gminy Dźwierzuty do powołania Komisji ds. Rozpatrywania Wniosków wskazując, że Komisja ma weryfikować wnioski składane o przyznanie stypendium. Przytoczone w skarżonej uchwale przepisy stanowiące podstawę wydanego aktu nie dawały upoważnienia do zobowiązania organu wykonawczego Gminy do powołania takiego podmiotu. Takie działanie także wykracza poza upoważnienie ustawowe i stoi w sprzeczności z ustawą i zasadami legislacji. Zakwestionowany zapis stanowi bowiem niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy i narusza rozdział kompetencji pomiędzy organami wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Dźwierzuty pozostawił do uznania Sądu rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożony został przez skarżącego Prokuratora w skardze, natomiast organ w odpowiedzi na skargę nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Rada Gminy Dźwierzuty z dnia 27 kwietnia 2018 r. Nr XXXVIII/330/18 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w ramach Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z terenu Gminy Dźwierzuty, dalej zwana: "uchwałą o pomocy dzieciom". Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie zarzutu dotyczącego § 4 ust. 3 załącznika do uchwały o pomocy dzieciom, natomiast w odniesieniu do § 5 ust. 1 załącznika do ww. uchwały stwierdzono brak przedmiotu zaskarżenia i umorzono postępowanie sądowe w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Aktualna pozostaje teza wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 178/09; dostępny w CBOSA), że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. można wywnioskować upoważnienie dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, to art. 18 ust. 2 pkt 14a tej ustawy trzeba jednakże odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - jako podjęta na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020,poz. 1327) dalej: "u.s.o.", a zatem określająca szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach - jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2728/17, CBOSA). Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie, dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (zob. wyrok NSA z 11 października 2011 r., II OSK 1497/11, CBOSA). Jako akt prawa miejscowego, zaskarżona uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Powyższe ustalenia skutkują stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, przede wszystkim nie powinna wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 90t ust. 4 u.s.o. Tego rodzaju wada legislacyjna, jak wskazano wyżej, stanowi bowiem przypadek "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. Stosownie do art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W rozpoznawanej sprawie analizując zaskarżoną uchwałę Prokurator zarzucił, że § 4 ust. 3 załącznika do uchwały stanowiącego Regulamin przyznawania Nagród Wójta Gminy Dźwierzuty określa konsekwencję złożenia niekompletnego wniosku, o którym mowa w § 4 ust. 1 i którego wzór stanowi załącznik do Regulaminu, podczas gdy wzór może jedynie służyć wnioskodawcy pomocą, a jego brak formalnie nie może stanowić podstawy od odmowy przyznania nagrody. W ocenie Sądu, wzór wniosku można uznać jedynie za formę pomocy dla wnioskodawcy, której celem jest ułatwienie złożenia poprawnego wniosku, natomiast wystąpienie o przyznanie nagrody bez użycia opracowanego wzoru, przy założeniu, że spełnione zostały wszystkie określone w uchwale wymagania, nie może takiego wnioskodawcy dyskwalifikować. Innymi słowy wprowadzenie przez lokalnego uchwałodawcę wzoru wniosku nie może stwarzać formalnej bariery lub istotnego utrudnienia w uzyskaniu należnej pomocy - nagrody. W szczególności złożenie wniosku na takim wzorze nie może stanowić przesłanki warunkującej merytoryczne rozpoznanie wniosku, a z takową sytuacją mamy do czynienia w badanej uchwale, bowiem stwierdza się w zakwestionowanym zapisie Regulaminu, że rozpatrywane będą jedynie wnioski złożone w terminie, prawidłowo wypełnione i kompletne. Zatem jak z powyższego wynika wniosek który nie będzie złożony na przygotowanym formularzu wniosku o przyznanie nagrody nie będzie rozpatrywany, co stanowi oczywiście wykroczenie poza delegację ustawową art. 90t ust. 4 u.s.o., dlatego - po myśli art. 91 ust. 1 u.s.g. - jest taki zapis nieważny. Z tego względu Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 3 załącznika do skarżonej uchwały stanowiącego Regulamin przyznawania Nagród Wójta Gminy Dźwierzuty. Co do drugiego zarzutu skargi Prokuratora pozostaje wyjaśnić, że faktycznie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., czy też art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawierają normy kompetencyjnej aby rada gminy uprawniona była do zobowiązania organu wykonawczego do powołania komisji do spraw rozpoznawania wniosków. Zatem uchwał Rady Gminy Dźwierzuty zobowiązująca Wójta Gminy do określonego działania w zakresie powołania Komisji ds. Rozpatrywania Wniosków (§ 5 ust. 1 Regulaminu) przekracza upoważnienie ustawowej stanowiąc niedopuszczalną ingerencję w kompetencję organu wykonawczego gminy naruszając jednocześnie rozdział kompetencji organów gminy wynikający z u.s.g. Na marginesie Sąd dostrzega, że wprawdzie ustawa nie dopuszcza powołania komisji weryfikującej wnioski o przyznanie nagród, jednakże powyższe należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania, że powołanie takowej komisji przyczyni się do prawidłowego wykonywania uchwały. Innymi słowy, powołanie komisji z przyznaniem jej uprawnień w zakresie rozpoznania wniosków o przyznanie nagród jest tylko i wyłącznie formą pomocy dla organu wykonawczego gminy w zakresie realizacji pomocy, o której mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. Jednakże w tym zakresie Sąd umorzył postępowanie sądowe, bowiem jak wynika z nadesłanych akt tej sprawy, po otrzymaniu uchwały przez organ nadzoru, Wojewoda Warmińsko - Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN.4131.200.2018 z dnia 14 maja 2018 r. stwierdził, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważność załącznika do uchwały Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 27 kwietnia 2018 r. Nr XXXVIII/330/18 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży w ramach Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży z terenu Gminy Dźwierzuty, w części dotyczącej § 5 oraz uregulowania odnoszące się do Komisji ds. Rozpatrywania Wniosków, zawarte we wniosku o przyznanie przez Wójta Gminy Dźwierzuty nagrody dla uzdolnionych uczniów (załącznik Nr 1 do Regulaminu). Rozstrzygnięcie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2018 r. pod poz. 2399. Zatem zapis § 5 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały nigdy nie wszedł w życie. Ponieważ w dacie wniesienia skargi zapis ten nie obowiązywał, brak było przedmiotu zaskarżenia w tym zakresie. To skutkowało koniecznością umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1) sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 ) sentencji w zakresie zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 załącznika do skarżonej uchwały.