II SA/Ol 705/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki placu składowego wraz z murem betonowym oddala skargę.

Decyzją z [...] 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB") nakazał F. Sp. z o.o. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "Spółka") rozbiórkę placu składowego o wymiarach 19,40m x 36,40m wraz z murem betonowym z trzech stron o wysokości 1,80m w całości w miejscowości S. na dz. nr [...], gm. [...] i rozstrzygnął, że roboty należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy i podał przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2020 r., PINB wstrzymał budowę i nałożył stronę obowiązek dostarczenia niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, które to postanowienie zostało uchylone przez Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, postanowieniem z [...] lipca 2020 r. PINB nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia do 30 września 2020 r. następujących dokumentów, mających na celu legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, tj.: zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. W wyniku złożonego zażalenia WINB utrzymał w mocy przedmiotowe postanowienie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 285/21, oddalił skargę, podzielając stanowisko organów. Wyrok ten stał się prawomocny 9 stycznia 2023 r. Wobec tego, 21 listopada 2024 r., organ wezwał stronę do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] lipca 2020 r., tj. do przedłożenia dokumentów związanych z legalizacją placu składowego na działce nr [...] w [...], gm. S. Spółka, pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie dostarczyła wymaganych dokumentów, ani nie wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów lub zawieszenie postępowania. PINB wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przez dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej jako: "P.b."), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ orzekł o rozbiórce przedmiotowego placu składowego. W odwołaniu od ww. decyzji Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 29 ust. 1 pkt 18 P.b., poprzez jego pominięcie i brak oceny w jakim celu powstaje – ciągle nieukończone z powodu wstrzymania przez PINB – betonowe utwardzenie gruntu na działce nr [...], co jednocześnie stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."); 2) art. 48 ust. 1 P.b., poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie do rozbiórki utwardzenia gruntu zrealizowanego na rzecz prowadzenia inwestycji polegającej na budowie dwóch wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 m2; 3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia na rzecz opisu przebiegu realizowanego postępowania. Decyzją z [...] 2025 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że zasadą jest, iż rozpoczęcie procesu budowlanego powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Bez wątpienia natomiast przedmiotowy plac składowy został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Słusznie PINB przyjął, że strona wybudowała obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę i słusznie ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budowlę, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Ol 285/21 oraz później Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2363/21. Mając na względzie ww. ustalenia prawidłowo organ pierwszej instancji wdrożył procedurę legalizacyjną z art. 48 ust. 2 i 3 P.b., uwzględniając stan prawny w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. WINB podał, że pomimo upływu terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych – od którego minęło prawie 5 lat – Spółka nie przedłożyła dokumentów, ani nie występowała o przedłużenie terminu do ich dostarczenia. Jeżeli więc inwestor nie wyraża chęci legalizacji, to organ zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie realizowanej rozbudowy obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b., każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależne od woli organu. Skarżąca zrezygnowała z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, pomimo informowania jej o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Ostatecznie WINB, odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 32 P.b., na który powołuje się Spółka został wprowadzony do porządku prawnego 3 czerwca 2023 r., a więc 3 lata po wstrzymaniu robót przez organ pierwszej instancji. Skargę na ww. decyzję wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów materialnych oraz procesowych, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 15 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania odwoławczego w całokształcie sprawy, w tym zaniechanie merytorycznego odniesienia się do zarzutów strony i przyjęcie, że wystarczającym było przeprowadzenie postpowania wyjaśniającego w pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy pominął i zaniechał oceny, w jakim celu powstaje betonowe utwardzenie gruntu na działce nr [...], nazywane przez organy placem składowym; 2) art. 29 ust. 1 pkt 32 P.b. w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez ich pominięcie i brak oceny w jakim celu powstaje – ciągle nieukończone z powody wstrzymania przez PINB – betonowe utwardzenie gruntu na przedmiotowej działce; 3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 32 P.b., poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego aktualnego w dacie wydania decyzji, w tym ograniczenie się do stwierdzenia, że "przepis, na który powołuje się strona został wprowadzony 3 czerwca 2023 r., czyli 3 lata po wstrzymaniu robót przez organ pierwszej instancji", bez uwzględnienia faktu, że postępowanie w sprawie rozbiórki, prowadzone na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b., rozpoczęło się w istocie dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych (prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 P.b.), a zatem w postępowaniu nakazowym organ powinien rozważyć zastosowanie przepisów, które weszły w życie w 2023 r.; 4) art. 48 ust. 1 P.b., poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie do rozbiórki utwardzenia gruntu zrealizowanego na rzecz prowadzenia inwestycji, polegającej na budowie dwóch wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 300 m2; 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia na rzecz opisu przebiegu realizowanego postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc pod względem ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie tutejszy Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu 25 kwietnia 2020 r. W związku z tym – jak słusznie wskazywały organy – zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym sprzed ich nowelizacji, tj. przed dniem 19 września 2020 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W kontrolowanej sprawie, na wcześniejszym etapie wstrzymania robót budowlanych, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2363/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA), w którym stwierdził, że przedmiotowy plac składowy stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie zaś urządzenie budowlane. Zgodnie więc z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Tylko w przypadkach określonych w tych przepisach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowana na podstawie dokonanego zgłoszenia lub też w ogóle nie wymaga podjęcia działań w trybie przepisów Prawa budowlanego. Budowa placu składowego nie jest wymieniona wśród obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że jego budowa była możliwa dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 P.b., obiektem budowlanym jest m.in. budowla z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 tej P.b., który zawiera przykładowe wyliczenie budowli, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W treści załącznika do P.b. place składowe zaliczone są do XXII kategorii obiektów budowlanych. W następstwie takiej kwalifikacji przedmiotowego placu składowego, jako budowli, organy prawidłowo więc uznały, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Skoro natomiast Spółka nie wystąpiła o pozwolenie na budowę przed realizacją inwestycji, to organy nadzoru budowlanego winny umożliwić mu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co też uczyniły, przeprowadzając w sprawie postępowanie legalizacyjne. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Z akt sprawy wynika, że PINB postanowieniem z 6 lipca 2020 r. – wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy – nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2020 r. zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to, na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia, organ odwoławczy utrzymał w mocy, wobec czego stało się ono ostateczne. Skutki prawne niewykonania ww. obowiązków wynikają natomiast wprost z przepisów ustawy P.b. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W miejscu tym należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego mają prawny obowiązek umożliwić stronie doprowadzenie nielegalnie wybudowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać albo na legalizacji samowoli budowlanej, albo na rozbiórce obiektu budowlanego, w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o nakazie rozbiórki placu składowego było konsekwencją zaniechania przez stronę przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji, co jest okolicznością bezsporną. Sama Spółka nie kwestionuje tego, że nie wykonała obowiązku nałożonego na nią ostatecznym postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wobec tego, należało orzec rozbiórkę obiektu budowlanego, co prawidłowo uczyniły organy nadzoru budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że ustawodawca w wyżej powołanym art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia organowi wyboru treści rozstrzygnięcia, nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki. Tutejszy Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że w razie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Ustawodawca w art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia organowi wyboru treści rozstrzygnięcia i nakazuje zastosować art. 48 ust. 1 P.b. Skoro więc skarżąca nie złożyła dokumentacji w zakreślonym terminie, nie wnosiła o przedłużenie terminu i nie informowała o przeszkodach, organy miały podstawy, aby wydać decyzję o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1561/23 LEX nr 4024591). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że słusznie organy uznały, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 32 P.b., zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, m.in. budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji niewiększej niż 7 m i wysokości niewiększej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przepis ten został dodany do P.b. na mocy art. 2 pkt 1 lit. a tiret drugi ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 967 z późn. zm.) i wszedł w życie 3 czerwca 2023 r., a więc po dacie wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Nie ma racji skarżąca, że powinien on mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ "postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki (prowadzone przez organ na podstawie art. 48 ust. 1 i P.b.) rozpoczęło się w istocie dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych (prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.), a zatem w postępowaniu nakazowym organ winien rozważyć zastosowanie przepisów, które weszły w życie w 2023 r.". Wyjaśnić bowiem trzeba, że postępowanie legalizacyjne jest jednym, wieloetapowym postępowaniem, które w przypadku niewykonania nałożonego postanowieniem obowiązku w wyznaczonym terminie kończy się wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. Natomiast kluczowa w sprawie przesłanka legitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę odnosi się do wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 25 września 2025 r., sygn. akt II OSK 635/23, LEX nr 3934885), w niniejszym przypadku – budowy będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego, co miało miejsce już w 2019 r. Reasumując, należy wskazać, że rozpoznające sprawę organy nadzoru budowlanego nie naruszyły zasad procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gromadząc pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy, jak też stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. Stwierdziwszy brak pozwolenia na budowę przedmiotowego placu składowego, prawidłowo zastosowały procedurę legalizacyjną, jednak wobec braku wykonania przez skarżącą obowiązków określonych w postanowieniu z 6 lipca 2020 r. organy były nie tylko uprawnione, lecz zobowiązane do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 P.b. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.