II SA/Ol 703/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz ustalił - po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury - lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie wraz z przebudową istniejącego obiektu Miejskiego Ośrodka Kultury na działkach nr "[...]". W decyzji organ I instancji podał, że rozbudowa wraz z przebudową dotyczy istniejącego obiektu Miejskiego Ośrodka Kultury na granicy działek nr: "[...]". Rozbudowa polegać będzie na dobudowie dwóch kondygnacji nadziemnych (parteru oraz piętra) na części działek nr "[...]", wraz z konieczną przebudową części istniejącego obiektu, usytuowanego na działce nr "[...]". Od wyżej opisanej decyzji organu I instancji odwołał się M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2) lit. b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) - poprzez ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie niekompletnego, nieprawidłowo sformułowanego wniosku, niezawierającego precyzyjnego określenia przez inwestora powierzchni rozbudowy i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz nieprawidłowego określenia przez inwestora linii nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, braku opisowego określenia linii nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródło ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - dalej jako u.g.n.). W myśl art. 6 pkt 6 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkól wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo - wychowawczych, obiektów sportowych. Natomiast z art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862) wynika, że formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są m.in. domy kultury. Z powyższych regulacji – zdaniem Kolegium - wynika zatem, że prawidłowo organ I instancji zakwalifikował zamierzenie inwestycyjne do kategorii inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Organ II instancji podkreślił, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przeprowadza się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym stanie rzeczy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, iż parametry inwestycji powinny być określone w sposób precyzyjny, ale wówczas gdy wynikają one z wniosku inwestora i wyników przeprowadzonej analizy. Nawet wtedy jednak, orzecznictwo dopuszcza tzw. "widełki", jednak nie mogą one być zbyt duże. Natomiast w przypadku, gdy odpada obowiązek przeprowadzenia takowej analizy funkcji, gabaryty inwestycji są ustalane w decyzji tylko na podstawie wniosku inwestora i w związku z tym, że są one później wiążące na etapie pozwolenia na budowę, dopuszczenie takich "widełek" wydaje się dopuszczalne, właśnie z uwagi na to, że na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego odległości i gabaryty inwestycji będą już wynikały z konkretnych przepisów prawnych. Kolegium przytoczyło treść art. 54 u.p.z.p. i podkreśliło, że decyzja organu I instancji zawiera wskazane elementy, zaś na załączniku graficznym zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalna linia zabudowy. Kolegium wyjaśniło, iż w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił motywy ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i są one racjonalne, ale też znajdują uzasadnienie w przepisach prawa i przywołanym stanowisku orzecznictwa. Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej naruszenia ochrony interesów trzecich organ II instancji wskazał, że instrumentem ochrony interesów osób trzecich jest możliwość bycia stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. Organ ma więc obowiązek precyzyjnego ustalenia i zweryfikowania na podstawie materiału dowodowego, faktycznego zakresu oddziaływań na ochronę interesów osób trzecich. W takiej sytuacji jednak postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Powyższe oznacza, iż na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania ochrona interesów osób trzecich nie jest tak precyzyjnie i szczegółowo określana jak na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Na opisaną wyżej decyzję Kolegium skargę złożył M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 52 ust. 2 pkt 2) lit. b i c u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji lokalizacyjnej Burmistrza niezawierającej precyzyjnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz nieprawidłowego określenia linii nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, 2) art. 54 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza określającej usytuowanie części zamierzonego budynku na granicy działek "[...]", przez co doszło do wkroczenia w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, przy jednoczesnym braku określenia, czy jest to linia nieprzekraczalna, czy obowiązująca. II. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem organu odwoławczego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji "przedstawił motywy ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i są one racjonalne". Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest w ocenie skarżącego niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podniesiono w skardze, że linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 powyższego rozporządzenia jest linią obowiązującą, a więc bez możliwości dokonania odstępstwa od niej. Zasadą jest wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Organ pierwszej instancji wskazał, że linia nieprzekraczalna została określona z uwzględnieniem zabudowy występującej na działce "[...]" oraz jako przedłużenie linii zabudowy budynku znajdującego się na działce skarżącego nr "[...]". Użycie pojęcia linii nieprzekraczalnej może jednak powodować, że tak rozumiana kontynuacja zabudowy nie będzie zagwarantowana, gdyż inwestor może na mocy tak określonej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ubiegać się o pozwolenie na budowę z naruszeniem tej ciągłości (usytuować obiekt w odległości większej od drogi niż sąsiednie budynki), przez co może dojść do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Co więcej zdaniem skarżącego, linia zabudowy planowanej inwestycji została określona w sposób nieprawidłowy również z tego względu, że załączona do decyzji organu pierwszej instancji mapa zasadnicza przewiduje usytuowanie części ściany rozbudowywanego budynku MOK w granicy z nieruchomością skarżącego. Nie wskazano przy tym czy jest to linia obowiązująca czy nieprzekraczalna. Wskazano dalej w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", uchylającej pierwszą decyzję Burmistrza w niniejszej sprawie, przyjęło, że "co do zasady odległość od granicy działki sąsiedniej jest ustalana dopiero na etapie pozwolenia na budowę, jednakże w niektórych przypadkach może ona wynikać z obecnego etapu postępowania." Biorąc pod uwagę fakt, że określenie warunków zabudowy jest wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej właściwych w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ich określenie w decyzji lokalizacyjnej nie może uniemożliwić późniejszego zastosowania norm techniczno-budowlanych. Kopia mapy zasadniczej stanowi integralną część decyzji lokalizacyjnej. Zaznaczenie na mapie zasadniczej linii zabudowy, stanowiącej linię obrysu ścian mającego powstać budynku, częściowo w granicy działek "[...]", i to bez zaznaczenia, czy jest to linia obowiązująca czy nieprzekraczalna, stanowi wkroczenie organu pierwszej instancji w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, zważywszy na fakt, że o usytuowaniu budynku rozstrzygać ma dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej w tej mierze decyzji Burmistrza, doszło do naruszenia art. 54 u.p.z.p. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa również z tego względu, że utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie przewidujące nieprawidłowo określony parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz powierzchni rozbudowy. Skarżący zauważył także niespójność w stanowisku organu drugiej instancji, który sam wskazał, że "widełki" przy określaniu parametrów inwestycji są dopuszczalne, jednak nie mogą być one zbyt duże, a mimo tego zaakceptował określenie przez inwestora wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale od 38,4% do 75,9%. Takie określenie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki jest zdaniem skarżącego niedopuszczalne. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego służy ochronie ładu przestrzennego na terenach, dla których nie został ustalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego parametry te powinny zostać tak określone, aby powstrzymać zabudowę niedającą się pogodzić z zabudową już istniejącą. Takiego celu nie spełnia zaś widełkowe określenie wskaźnika zabudowy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie inwestor zastrzegł sobie możliwość zmian stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki w zakresie aż 40 %. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odwołanie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie niniejsze sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]", w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie wraz z przebudową istniejącego obiektu Miejskiego Ośrodka Kultury na działkach nr "[....]". W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium zasadnie uznało, że wnioskowana rozbudowa wraz z przebudową dotyczy inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie bowiem inwestycja dotyczy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i stanowi realizację celu, o których mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkól wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo - wychowawczych, obiektów sportowych. Natomiast z art. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są m.in. domy kultury. Słusznie Kolegium zatem wywiodło, że prawidłowo organ pierwszej instancji zakwalifikował zamierzenie inwestycyjne do kategorii inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że w sprawie organ I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek inwestora w oparciu o przepisy regulujące procedurę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 i 4 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ ten wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pojęcie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno określenie "obowiązującej linii zabudowy", jak i "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określić m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja organu I instancji zawiera załącznik nr 1 do decyzji w którym organ określił linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto w załączniku określono także nieprzekraczalne linie zabudowy. Niemniej jednak w załączniku do decyzji organu I instancji, organ nakreślił także linię ciągłą częściowo pokrywającą się z nieprzekraczalną linią zabudowy oraz z linią rozgraniczająca teren inwestycji i to w granicy działki nr "[...]" z granicą działki skarżącego. Brak oznaczenia co to za linia w istocie uniemożliwia ustalenie jakie zagospodarowanie terenu organ określił w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wątpliwości w tym zakresie może pogłębiać fakt, że organ I instancji przyjął, że powierzchnia zabudowy będzie wynosiła do 250 m², a wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosić będzie od 38,4% do 75,9%. Organ także w jednej z wcześniej wydanych decyzji w załączniku do decyzji tą samą linię obecnie nieoznaczoną określił jako linię stanowiącą lokalizację wnioskowanej inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.). Decyzja, która ustala określenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie może budzić wątpliwości, tym bardziej w przypadku działki inwestora, która ma niewielką powierzchnię, a okna budynku sąsiedniego należącego do skarżącego są zbliżone granicy działki inwestora. W samej decyzji może też zachodzić sprzeczność, skoro z jednej strony organ wskazuje, że szczegółowe odległości zostaną ustalone na etapie pozwolenia na budowę, a z drugiej strony nanosi na załączniku do decyzji nieokreśloną bliżej linię, która może sugerować, że jest to linia stanowiąca lokalizację spornej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń wydanym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy wskazał, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji. Organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się z Kolegium, że w niniejszej sprawie nie miały bezpośredniego zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż rozporządzenie to co do zasady znajduje zastosowanie do wydawania przez organ decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też organy nie mogły zastosować wprost uregulowań tam zawartych, przyjmując tym samym parametry inwestycji wskazane we wniosku inwestora, ale decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – jak wyjaśniono wyżej - nie może pozostawiać wątpliwości co do zagospodarowania terenu. Pomimo braku obowiązku sporządzenia w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja organu nie może też nosić znamion decyzji dowolnej lub też budzącej wątpliwości. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804), które obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, stawkę opłaty za czynności pełnomocnika 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.