II SA/Ol 681/18

Dnia 6 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 roku sprawy ze skargi U. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]" orzekł o uznaniu U. M. z dniem 30 listopada 2015 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Następnie, decyzją z dnia ‘[...]", organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu U. M. prawa do stypendium w okresie odbywania stażu tj. od dnia 15 listopada 2017 r. w wysokości 997,40 zł miesięcznie, o ile nie zajdą okoliczności powodujące wcześniejszą jego utratę. Kolejną decyzją, z dnia "[...]" Prezydent "[...]" orzekł o utracie przez U. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 maja 2018 r. i utracie z tym dniem prawa do stypendium. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 1 maja 2018 r. strona bez uzasadnionej przyczyny przerwała uczestnictwo w odbywaniu stażu. Organ powołał jako uzasadnienie decyzji przepisy art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Z 2018 r., poz. 1265), zwanej dalej również "ustawą". Organ pierwszej instancji wskazał, że utrata statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni, w związku z pierwszym przerwaniem. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji trafnie uznał, iż wobec skarżącej miał zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy, bowiem odwołująca się z własnej winy przerwała odbywanie stażu. Odwołująca się od dnia 1 maja 2018 r. nie stawiła się w miejscu odbywania stażu, nie przedstawiła również powodu zaistniałej sytuacji. Z treści odwołania od decyzji wynika, że przyczyną przerwania stażu był zły stan zdrowia. Strona nie przedłożyła jednak żadnych dokumentów, potwierdzających powyższą argumentację, mimo, że była pouczona o konieczności przedłożenia zaświadczenia lekarskiego w przypadku złego stanu zdrowia. Wynika to z postanowień art. 80 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze bezwzględnie obowiązujący charakter postanowień ustawy, niedający organom możliwości uznaniowego orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy wyjaśnił też stronie, że może ubiegać się o finansowanie opieki zdrowotnej ze środków publicznych zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Z 2017 r., poz. 1938). Ponieważ odwołująca się po raz pierwszy przerwała odbywanie stażu, może odzyskać status osoby bezrobotnej w wyniku ponownej rejestracji po upływie 120 dni od dnia jego przerwania, pod warunkiem gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję organu drugiej instancji z dnia 26 lipca 2018 r., U. M. przedstawiła swoje problemy zdrowotne, które zaczęły się we wrześniu 2016 r. Wskazała, że w dniu 13 listopada 2017 r., zgłosiła się na staż, ponieważ dobrze się czuła fizycznie i psychicznie. W kwietniu 2018 r. poczuła się źle psychicznie, czego skutkiem było przerwanie stażu 2 tygodnie przed jego zakończeniem. Wskazała, że była w złym stanie psychicznym, a następnie, w czerwcu 2018 r., trafiła do szpitala. Podniosła, że w ostatnim czasie jest osobą chorowitą i bardzo często przebywa w szpitalach. Obecnie, po operacji, przebywa na zwolnieniu. Wskazała, że ubezpieczenie dawało jej gwarancję na dalsze leczenie, a obecnie została tego pozbawiona. Skarżąca wniosła o przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda "[...]" wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem - starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. Użyte przez ustawodawcę w art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sformułowanie "z własnej winy" oznacza zachowanie nie znajdujące usprawiedliwienia w obiektywnych, niezależnych od woli bezrobotnego przyczynach, nieuzasadnione. Wina w przerwaniu stażu, czy szkolenia każdorazowo musi poddawać się weryfikacji. Ustalenie jej wystąpienia należy do organu prowadzącego postępowanie. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie w sposób obiektywny jej wystąpienia w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Oceniając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy stwierdził jedynie, że organ pierwszej instancji trafnie uznał, iż wobec skarżącej miał zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy, bowiem z własnej winy przerwała odbywanie stażu. Wojewoda wskazał, że ustawodawca posłużył się zwrotem "z własnej winy", który jest pojęciem niedookreślonym, podlegającym każdorazowo ustaleniu przez organ w oparciu o konkretny stan faktyczny w danej sprawie. Organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie pokusiły się jednak o dokonanie takich ustaleń. Wojewoda stwierdził jedynie, że skarżąca od dnia 1 maja 2018 r. nie stawiła się w miejscu odbywania stażu, nie przedstawiła również powodu zaistniałej sytuacji. Odwołująca się nie przedłożyła żadnych dokumentów, potwierdzających zły stan zdrowia, pomimo tego, że była pouczona o konieczności przedłożenia zaświadczenia lekarskiego. Nieprzedstawienie takiego zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje, w ocenie organu odwoławczego, pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy, ograniczając się do stwierdzenia, że przerwanie uczestnictwa w stażu nastąpiło bez uzasadnionej przyczyny. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Skarżąca podnosiła już w odwołaniu swój zły stan zdrowia, podkreśliła, że po wizycie u hematologa w dniu 25 kwietnia 2018 r. popadła w silną depresję i nie wychodziła w ogóle z domu, odcinając się od świata i ludzi. Wskazała, że była u psychiatry, gdyż nie mogła normalnie funkcjonować. Z dokumentów, załączonych przez skarżącą do skargi wynika, że przebywała ona na leczeniu szpitalnym w Wojewódzkim Zespole Lecznictwa Psychiatrycznego w okresie od 4 - 7 kwietnia 2017 r. z rozpoznaniem zaburzeń depresyjnych i lękowych. Nadal pozostaje pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego (zaświadczenie z dnia 28 czerwca 2018 r., złożone wraz ze skargą). Z dokumentów załączonych przez skarżącą wynika również, że leczy się na liczne schorzenia od września 2018 r. do chwili obecnej. Organ nie badał w ogóle okoliczności, związanych z chorobą odwołującej się i charakterem tej choroby. Okoliczności choroby w ogóle nie wziął pod uwagę. Należy zaś wskazać, że skarżąca uczestniczyła w szkoleniu od listopada 2017 r. i przerwała je – jak twierdzi – na dwa tygodnie przed zakończeniem, w kwietniu 2018 r. Trudno w tej sytuacji przyjąć, że uczyniła to celowo, bez uzasadnienia i bez przyczyny, znając przecież konsekwencje takiego działania. Organ drugiej instancji skupił się wyłącznie na wskazaniu braku zaświadczenia lekarskiego, dokumentującego zły stan zdrowia skarżącej. Należy jednak wskazać, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie dają podstaw do wyłączenia winy skarżącego w wypadku nieobecności na szkoleniu, jedynie za pomocą usprawiedliwienia tej nieobecności zwolnieniem lekarskim (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I OSK 970/13). W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność oceny wydanych decyzji administracyjnych przez pryzmat obowiązku organów wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla spełnienia przesłanek określonych w zastosowanym przez te organy art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Obowiązkiem organu, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej jest więc dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3000/14). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Zakres materiału dowodowego wynika z treści żądania strony, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tego żądania w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Materiał dowodowy w sprawie powinien zaś być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych które mają znaczenie w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ w przedmiotowej sprawie są dowolne, bowiem są niekompletne. Organ w żaden sposób nie ustalił, a nawet nie podjął próby ustalenia przyczyn, dla których skarżąca przerwała staż, ograniczając swoje ustalenia do braku zaświadczenia lekarskiego. Dopiero w oparciu o zgromadzony materiał, dotyczący chorób i stanu zdrowia skarżącej na dzień przerwania stażu, z uwzględnieniem specyfiki tych schorzeń, organ powinien dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.