II SA/Ol 655/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu Ostródzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 czerwca 2018 r., nr XLIII/670/18 w sprawie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Morąg na rzecz Powiatu Ostródzkiego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uchwałą z 28 czerwca 2018 r. nr XLIII/670/18 Rada Miejska w Morągu ustaliła cenę za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych w podziale na: - I grupę - wody opadowe i roztopowe odprowadzane z powierzchni utwardzonej terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych - 2,05 zł/m2 na rok plus podatek od towarów i usług zgodnie z odrębnymi przepisami. - II grupę - wody opadowe i roztopowe odprowadzane z powierzchni dróg, parkingów o powierzchni utwardzonej - 0,82 zł/m2 na rok plus podatek od towarów i usług zgodnie z odrębnymi przepisami (§ 1 ust. 1). W § 1 ust. 2 postanowiono, że na podstawie cen, o których mowa w ust. 1 naliczana jest opłata za odprowadzanie do sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni o trwałej nawierzchni. Jako podstawę prawną Rada Miejska wskazała art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017r. poz. 827, dalej jako: "u.g.k."), art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przyjęte stawki obowiązywały w takiej wysokości na podstawie uchwały z 26 listopada 2009 r. W sytuacji, w której Prawo wodne nie zostałoby zmienione, nadal obowiązywałyby dotychczasowe stawki cen. Zmiana prawa spowodowała przywrócenie możliwości stanowienia cen w zakresie objętym uchwałą. Występuje uzasadniona prawnie oraz faktycznie potrzeba przywrócenia powszechnego systemu opłat za odebrane wody opadowe oraz roztopowe poprzez realizację zadań gminy w formie stanowienia cen i ich kontroli drogą uchwały. Podniesiono, że realizacja zadania polegającego na eksploatacji, utrzymaniu i rozbudowie urządzeń kanalizacji deszczowej, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych wymaga dysponowania stosownymi środkami finansowymi. Pochodzić one mogą z opłat wnoszonych przez podmioty korzystające z odnośnych usług, względnie winny być pokryte z innych źródeł, np. środków unijnych. Niezależnie jednak od tego, skąd pochodzić będzie finansowanie, nadrzędnym wymogiem jest zapewnienie zrównoważenia ponoszonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Morągu sp. z o. o. kosztów, związanych z realizacją wskazanego wyżej zadania, z przychodami tak, aby zapewnić trwałość finansową umożliwiającą świadczenie usługi zbiorowego odprowadzania wód opadowych, a także uniknąć ryzyka subsydiowania skrośnego. Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania kanalizacji deszczowej oraz niezakłóconego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych wymaga sprawnego i ekonomicznego zarządzania kanalizacją deszczową w gminie, utrzymania sieci i urządzeń w dobrym stanie technicznym, wykonywania bieżącej konserwacji, prowadzenia remontów, przeglądów technicznych i czyszczenia urządzeń. Sieć kanalizacji deszczowej wymaga środków nie tylko na bieżącą eksploatację, ale również nakładów związanych z przywróceniem do użytkowania tej części infrastruktury, która jest w bardzo złym stanie technicznym. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Powiat Ostródzki, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając, że żaden przepis prawa nie uprawnia gminy do pobierania opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Skarżący zarzucił też, że ceny są nieuczciwe i rażąco wygórowane. Wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 478/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uznał, że regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. Podkreślono, że pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem. Powyższy przepis nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Na skutek skargi kasacyjnej gminy, wyrokiem z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 253/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchyli wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA, stanął na stanowisku, uwzględniając rozbieżności w orzecznictwie, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego. Na podstawie tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Porównując treść art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152), NSA stwierdził, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem usługę zaspokajającą potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczoną w sposób ciągły, oparty na majątku publicznym, bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. W tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. NSA zaznaczył, że akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne tym różni się od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. NSA uznał za przedwczesny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazał, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ograniczył kontrolę zaskarżonej uchwały tylko do oceny, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też jest aktem wewnętrznym. Zaskarżona uchwała nie była kontrolowana co do zgodności z prawem jej treści. Oceny jej zgodności z prawem powinien dokonać Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten przesądził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a powołany w jej podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia do ustalenia ceny oraz naliczania opłaty za usługę odprowadzenia wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do realizacji zadań własnych gminy. Przy czym NSA wskazał również, że akt regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała określa wysokość ceny, nie wyjaśnia natomiast sposobu jej ustalenia. Bez podania kalkulacji ceny nie można w konsekwencji stwierdzić, czy naliczana opłata w sposób określony w zaskarżonej uchwale nie jest wygórowana, co zarzuca strona skarżąca. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą opłata stanowi iloczyn przyjętej ceny za m2 utwardzonej powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej. W wyroku z 3 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 639/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie rzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA", Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że wprowadzając opłatę za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji organ stanowiący gminy konstruując zasady ustalania tej opłaty może uwzględnić powierzchnie z jakich wody te są odprowadzane do kanalizacji deszczowej w ramach usługi komunalnej. W wyroku tym NSA zauważył przy tym, że w każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym, w przypadku gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją, prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. NSA podkreślił w cytowanym wyroku, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie wtedy, jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej kalkulacji pozwalającej na ocenę jakie konkretnie koszty, podatki i opłaty ponoszone były w związku z eksploatacją i utrzymaniem kanalizacji deszczowej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., które wykonuje zadania własne gminy w omawianym zakresie. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie, czy ustalona cena, a tym samym określony sposób naliczania opłaty jest uzasadniony, czy stanowi ekwiwalent za usługę w postaci umożliwienia korzystania z obiektów i urządzeń gminnych (por. wyrok WSA w Opolu z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Op 196/22, publ. w CBOSA). Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, Sąd orzekł w punkcie III. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz.1935). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą.