II SA/Ol 646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa A kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Przedsiębiorstwo A karę pieniężną w wysokości 5000 zł, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) zwanej dalej: u.t.d. oraz w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] 2014 r. w D. kontroli ustalono, iż autobus marki [...] o nr rej. [...], którym był wykonywany w imieniu Przedsiębiorstwa A (dalej jako: Spółka) regularny przewóz osób, w ramach krajowego regularnego przewozu osób na linii regularnej D. – O., nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Pojazd posiadał tylko czołową tablicę kierunkową. Tymczasem zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 951 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 2002 r., autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe - czołową i boczną (§ 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1). Wskazano, że Spółka nie przedstawiła okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie w odniesieniu do zaistniałej sytuacji art. 92c ust. 1 u.t.d., bowiem nie dołożyła ona starań, aby autobus, którym w jej imieniu wykonywano przewozy drogowe osób, był wyposażony w niezbędne elementy związane z rodzajem przewozu. W tej sytuacji organ, na podstawie lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym., nałożył na Spółkę karę pieniężną za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W złożonym odwołaniu Spółka wywiodła, że brak bocznej tablicy kierunkowej w autobusie regularnej komunikacji publicznej nie oznacza, że autobus nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym, lecz jedynie, że nie posiada elementu wyposażenia zgodnie wymogiem wynikającym z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Podkreśliła, że w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 2.5 ustawodawca czyni rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi" a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. W ocenie Spółki, tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zakwalifikować do wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych pojazdu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Stosownie do art. 4 pkt 22 lit. "o" przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz m.in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13 tego rozporządzenia. Brak przedmiotowych tablic, zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., jest sankcjonowany karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie kontroli w dniu [...] 2014 r. Spółka wykonywała regularny przewóz osób na podstawie zezwolenia w ramach linii regularnej D. -O. Oględziny przedmiotowego autobusu wykazały, że nie spełniał on wymogów technicznych określonych rozporządzeniem z dnia 31 grudnia 2002 r., gdyż nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Organ wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie nie ma uzasadnienia dla rozróżniania "warunków technicznych" od "wyposażenia", skoro ustawodawca tego nie czyni. Wymienione w § 18 i 21 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. warunki, jakie powinien spełniać autobus, stanowią warunki techniczne, które obligatoryjnie musi spełniać każdy autobus. Podkreślił nadto, że naruszenie wskazane pod lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi o warunkach technicznych autobusu w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi więc o każdy warunek, jaki powinien spełniać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Wobec tego, ma on zastosowanie do wszystkich autobusów bez względu na rodzaj wykonywanych przewozów. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że niespełnienie wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., musi zaistnieć w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji o braku możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Spółka nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów wskazujących na to, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia oraz, że nie mogła przewidzieć zdarzeń i okoliczności, które do powstania naruszenia doprowadziły. Na tę decyzję Przedsiębiorstwo A wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie, że kontrolowany autobus nie został fabrycznie wyposażony w miejsce do zamocowania bocznej tablicy kierunkowej, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1, 2 i 6, lp. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w związku z § 21 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W uzasadnieniu ponownie podkreślono, że brak bocznej tablicy kierunkowej w autobusie regularnej komunikacji publicznej nie oznacza, że autobus nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym, a jedynie, że nie posiada elementu wyposażenia, zgodnie z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Spółki, tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do wyposażenia i oznakowania pojazdu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] kontroli ustalono bowiem, że autobus, którym był wykonywany w imieniu Spółki regularny przewóz osób, w ramach krajowego regularnego przewozu osób na linii regularnej D. – O., nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Zgodnie zaś z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości oraz sporu pomiędzy stronami, pomimo, że skarżąca Spółka podniosła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 w związku z art. 77§ 1 k.p.a., gdyż poczynione w sprawie ustalenia faktyczne pozostają poza sporem. Natomiast sporna pozostaje sama kwalifikacja stwierdzonego naruszenia w postaci braku bocznej tablicy kierunkowej w autobusie wykonującym regularny przewóz osób. W ocenie Sądu organy orzekające obu instancji dopuściły się w tej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów (błąd subsumcji) tj. niezasadne zakwalifikowanie braku umieszczenia bocznej tablicy kierunkowej jako naruszenie warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Przyznać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do kwalifikacji braku umieszczenia tablicy kierunkowej w autobusie, którym wykonywany jest regularny przewóz osób. I tak w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1312/12, wskazano, że: "naruszenie wymogów przewidzianych w zakresie obowiązkowego wyposażenia autobusu stanowi tym samym, zgodnie z tytułem ww. Działu III, niezachowanie wymaganych warunków technicznych pojazdu samochodowego" (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2132/09 sformułowano tezę, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia posiadanie tablic kierunkowych: czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu. Z tego wynika, że wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej kwalifikuje się jako wykonywanie transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób (dostępny w CBOSA). Odmienne stanowisko zajęły: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 628/10, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 791/13 (dostępne w CBOSA), gdzie stwierdzono, że zarówno art. 18 b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jak również regulacje rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., a także przepis art. 66 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie precyzują, czym są "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Sąd przyjął, że termin "warunki techniczne pojazdu" dotyczy sprawności samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych. Nie dotyczy natomiast jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nierzutujące na warunki techniczne samego pojazdu. W rezultacie Sąd stwierdził, że: "nieuprawnione jest zrównanie braku umieszczenia tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych pojazdu w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w przytoczonej drugiej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Niewątpliwie terminologia, którą posługuje się ustawodawca w przepisach powołanych w podstawie prawnej skarżonej decyzji, nie jest precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. zamieszczone są w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego", co uzasadniałoby stanowisko, że wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Jednocześnie sam tytuł tego rozporządzenia brzmiący w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" rozgranicza wyraźnie pojęcia "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu, co oznacza, że nie można tymi pojęciami posługiwać się zamiennie. Przepisy § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie wskazują, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, co w ocenie Sądu uzasadnia wniosek, że należą one do wyposażenia pojazdu. Ponadto w załączniku nr 3 do u.t.d. wyszczególniającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego pod lp. 2.5. ustawodawca wymienia wykonywanie przewozu autobusem, który: - 2.5.1. - nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł, - 2.5.2. - nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów; za co przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 2.000 zł. Przy tak dokonanym przez ustawodawcę rozróżnieniu tych naruszeń zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna cyt. przepisów prowadzi do wniosku, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, nie zaś do warunków technicznych pojazdu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wyżej wykładnią stosowanych w rozpoznawanej sprawie przepisów jest okoliczność, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie wyróżniał uchybień w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), obowiązującą od 1 stycznia 2012 r., w załączniku pod lp. 2.5 mowa była tylko o wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Od dnia 1 stycznia 2012r. ustawodawca rozróżnił pojęcia "wyposażenie i oznakowanie pojazdu" od jego "warunków technicznych". Zatem także z tego względu, mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy, nie znajduje uzasadnienia pogląd, że brak tablic kierunkowych, stanowiących niewątpliwie element wyposażenia pojazdu w związku z przewozem pasażerów, należy traktować jako naruszenie warunków technicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 791/13, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).