II SA/Ol 64/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusza Lipińskiego po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 11 grudnia 2023 r., nr Rep. [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz B.M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 7 lipca 2022 r. Wójt Gminy Elbląg (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił na wniosek K.W. (dalej jako: "wnioskodawca") warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi na części działki nr [...]. Następnie, decyzją z 9 maja 2023 r. Wójt na wniosek B.M. (dalej jako: "skarżąca"), za zgodą wnioskodawcy, przeniósł na skarżącą ww. decyzję. Stwierdził, że z dniem przeniesienia decyzji na skarżącą przechodzą wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji. Organ pierwszej instancji odstąpił się od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z 26 czerwca 2023 r. uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy zawierał oświadczenie strony, na rzecz której decyzja została wydana, o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej i oświadczenie skarżącej, wstępującej w miejsce inwestora. Decyzja przenosząca decyzję o warunkach zabudowy dotyczyła podmiotów wskazanych we wniosku i oświadczeniach, jej przedmiotem była właściwa decyzja o warunkach zabudowy, a treść decyzji przenoszącej w żaden sposób nie ingerowała w treść decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że w tej sytuacji w toku postępowania przed organem pierwszej instancji był spełniony warunek sine qua non dokonania przeniesienia, czyli zgoda obu stron na przeniesienie. W terminie do wniesienia odwołania wnioskodawca złożył oświadczenie o cofnięciu swojej zgody, gdyż, jak stwierdził, wyraził ją pod wpływem błędu opisanego w art. 86 Kodeksu cywilnego. Kolegium zauważyło, że skuteczność cofnięcia zgody stanowi kwestię prejudycjalną, która winna być rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Zobowiązało Wójta do pouczenia wnioskodawcy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o przesłankach skuteczności cofnięcia oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu i zobowiązania go do przedłożenia w określonym terminie dowodu wystąpienia do sądu powszechnego lub oświadczenia, że nie będzie występować na drogę sądową w przedmiocie wady oświadczenia woli. W przypadku wystąpienia na drogę sądową organ pierwszej instancji winien zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym, zaś w przypadku braku odpowiedzi lub gdy strona nie podtrzyma swojego oświadczenia o działaniu pod wpływem błędu – winien wydać orzeczenie merytoryczne. Decyzją z 11 października 2023 r. ponownie Wójt przeniósł na skarżącą decyzję z 7 lipca 2022 r. W uzasadnieniu podał, że pismem z 4 sierpnia 2023 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia, w terminie 30 dni dowodu, że wystąpił do sądu powszechnego lub oświadczenia, że nie będzie występować na drogę sądową w przedmiocie wady oświadczenia woli. Poinformował jednocześnie, że w przypadku wystąpienia na drogę sądową postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, zaś w przypadku braku odpowiedzi Wójt wyda orzeczenie merytoryczne. W odpowiedzi wnioskodawca złożył 18 września 2023 r. pismo, lecz nie przedłożył żadnego dowodu wystąpienia do sądu bądź oświadczenia, że nie będzie występować na drogę sądową w przedmiocie wady oświadczenia woli. Kwestie zawarte w ww. piśmie nie miały natomiast wpływu na postępowanie związane z przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zatem z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") Wójt był obowiązany do przeniesienia przedmiotowej decyzji. W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że 18 września 2023 r. poinformował Wójta, że wobec nowych dowodów złożenie pozwu musi poprzedzić postępowaniem karnym prowadzonym przeciw skarżącej. Podał, że 19 października 2023 r. skierował zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Elblągu o możliwości popełnienia przez skarżącą przestępstwa, o czym powiadomił Wójta. Dodał, że w tej sprawie prowadzone jest postępowanie o sygn. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z 11 grudnia 2023 r. uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wywiodło w uzasadnieniu, że okoliczności, na które powołał się wnioskodawca, dotyczące podstępu, nie zostały sprecyzowane w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawca wskazał w odwołaniu, że w tym przedmiocie Prokuratura Rejonowa w Elblągu prowadzi postępowanie. Podkreśliło, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu wymaga złożenia stosownego oświadczenia jego adresatowi. W razie zaś sporu, sąd bada, czy uchylenie się od skutków błędu było skuteczne. Kolegium podkreśliło, że skoro skarżąca nie zgadza się, że czynność prawna dokonana została pod wpływem błędu, może wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie stosunku prawnego. Wywiodło, że ustalenie, czy oświadczenie woli zostało sformułowane pod wpływem błędu (podstępu), stanowi kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny. Kolegium stwierdziło, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca prezentowała pogląd, że uchylenie się przez wnioskodawcę od skutków prawnych oświadczenia woli jest bezpodstawne, przy czym nie występowała na drogę postępowania przed sądem powszechnym, jak również wnioskodawca w dalszym ciągu nie występuje na drogę sądową, twierdząc, iż oczekuje na rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę, to obowiązkiem Wójta było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli przez sąd powszechny. Obie strony sporu mają bowiem uprawnienie do skierowania stosownych pozwów i interes w rozstrzygnięciu tego sporu. Zdaniem Kolegium, wobec braku rozstrzygnięcia kwestii cofnięcia oświadczenia woli, decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy należało uchylić, jako przedwczesną. W sprzeciwie od decyzji Kolegium skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wywiodła, że organ pierwszej instancji poprawnie wykonał wszystkie zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z 26 czerwca 2023 r., pomimo tego Kolegium ponownie uchyliło decyzję Wójta. Zawieszenie postępowania powinno nastąpić jedynie po przedłożeniu w terminie 30 dni dowodu wystąpienia do sądu powszechnego. Takiego dowodu wnioskodawca nie przedłożył, a więc nie było przesłanek do uchylenia decyzji. Skarżąca stwierdziła, że kupiła działkę, gdyż miała ona ustalone warunki zabudowy. Wnioskodawca, przed otrzymaniem całkowitej kwoty za działkę, podpisał wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Nie było więc żadnego podstępu, na który powołuje się wnioskodawca. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., strona może wnieść sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, powinno się oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki z: 24.08.2021 r. II OSK 1484/21, 13.02.2019 r. II OSK 132/19; z 26.11.2019 r. II OSK 3311/19; 19.02.2021 r. II OSK 286/21 – dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało to, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium wskazało wyłącznie na obowiązek zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji do czasu, gdy skarżąca lub wnioskodawca nie przedłożą orzeczenia sądu powszechnego wydanego w przedmiocie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli przez wnioskodawcę. Przypomnieć należy, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej złożonym 2 maja 2023 r. o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z 7 lipca 2022 r. na jej rzecz w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję na podstawie art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W ww. wniosku zawarte zostało oświadczenie wnioskodawcy, że wyraża on zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy "[...] Wójta Gminy Elbląg" na rzecz skarżącej i oświadczenie skarżącej, że przejmuje wszystkie warunki zawarte w ww. decyzji. Prawidłowo więc Wójt decyzją z 9 maja 2023 r. przeniósł na skarżącą decyzję z 7 lipca 2022 r. o ww. numerze. Wszystkie bowiem przesłanki ustawowe zostały spełnione w sprawie w dniu wydawania tej decyzji. Błędnie Kolegium oceniło skuteczność pisma wnioskodawcy złożonego po wydaniu decyzji, to jest oświadczenia 29 maja 2023 r. Zaznaczyć należy, że zostało ono skierowane wyłącznie do Wójta i zawierało oświadczenie wnioskodawcy, że jego zgoda, zawarta we wniosku skarżącej na przeniesienie decyzji, była złożona pod wpływem błędu, oraz wniosek o "usunięcie z postępowania administracyjnego" tej zgody. Zgodnie z art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Kolegium nie podjęło nawet próby ustalenia, czy taka okoliczność miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Bez jakiegokolwiek dowodu przyjęło, że wnioskodawca cofnął oświadczenie woli (zgodę na przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy) i tylko w odniesieniu do skuteczności takiej czynności wskazało obu stronom na konieczność wystąpienia do sądu powszechnego o przesądzenie powyższej kwestii. Gołosłownie też Kolegium przyjęło, bazując wyłącznie na treści odwołania, że prokuratura prowadzi postępowanie przeciwko skarżącej o wskazanej przez wnioskodawcę sygnaturze. Wnioskodawca nie przedłożył bowiem w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji żadnego dokumentu również na potwierdzenie tej okoliczności. Podkreślić należy, że wezwany przez organ pierwszej instancji do przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, dowodu wystąpienie do sądu powszechnego lub oświadczenia, że nie będzie występował na drogę sądową w przedmiocie wady oświadczenia woli, wnioskodawca nie przedłożył dowodu, że wszczął takie postępowania, lecz oświadczył, że zamierza to uczynić po złożeniu zeznań w prokuraturze. Również do odwołania nie załączył takiego dokumentu. W tej sytuacji sama deklaracja wnioskodawcy, że w bliżej nieokreślonej przyszłości zainicjuje on postępowanie sądowe w przedmiocie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli, nie może stanowić podstawy do zawieszenia, w trybie art. 97 § 4 k.p.a., postępowania wszczętego wnioskiem o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, w którym ustalono, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 63 ust. 5 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 97 § 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przypomnieć należy, że ogólną zasadą postępowania administracyjnego, zawartą w art. 12 § 1 k.p.a., jest zasada szybkości i prostoty postępowania. Organy administracji publicznej powinny bowiem zgodnie z ww. przepisem, działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ powinien więc dążyć do jak najszybszego, w racjonalnym terminie, załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty. Zawieszenie postępowania jest natomiast rodzajem przerwy w toczącym się postępowaniu, w ciągu której – z przyczyn określonych w ustawie – następuje zaniechanie podejmowania czynności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy. Powodem przerwania postępowania są zdarzenia, których wystąpienie sprawia, że kontynuacja postępowania jest niecelowa lub niemożliwa bez naruszenia zasad, które ustawodawca uznaje za obowiązujące w postępowaniu administracyjnym (w odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 – zasady legalności). Zastosowanie tego przepisu i zawieszenie postępowania może więc nastąpić tylko, gdy bezspornie ze zgormadzonego materiału dowodowego i przepisu prawa, na podstawie którego sprawa ma być rozstrzygnięta, wynika, że nie można sprawy prowadzić bez przesądzenia przez sąd powszechny danej kwestii prawnej. Wobec powyższego, samo oświadczenie, złożone przez wnioskodawcę w toku biegu terminu do wniesienia odwołania organowi administracji publicznej, że zgody udzielił pod wpływem błędu (podstępu) i z uwagi na to wnosi o nieuwzględnianie tej zgody w postępowaniu administracyjnym, nie uzasadnia zawieszenia postępowania z urzędu. Przepis art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego wymaga wprost, aby takie oświadczenie było złożone drugiej stronie czynności cywilnoprawnej, a nie organowi administracji publicznej, któremu przedłożono takie oświadczenie. Wnioskodawca żadnym dokumentem nie uprawdopodobnił, że poinformował skarżącą o cofnięciu swojej zgody ani tym bardziej, że wystąpił do sądu powszechnego o uchylenie się od skutków cofnięcia zgody. Skierowane wyłącznie do Wójta pismo z 29 maja 2023 r. nie obligowało tego organu do oczekiwania na ewentualne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii skuteczności cofnięcia zgody wnioskodawcy zawartej we wniosku z 2 maja 2023 r. Skuteczność tego oświadczenia woli nie została podważona w sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Wójt dysponował bowiem materiałem dowodowym zupełnym, który pozwolił na wydanie decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w dacie wydawania decyzji spełnione były wszystkie przesłanki z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie brak więc było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.