II SA/Ol 608/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr Or.0050.44.2023 w przedmiocie uchylenia zarządzenia w sprawie wprowadzenia wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych).

30 maja 2023 r. A. S. (dalej: "skarżący") wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr Or.0050.44.2023 w przedmiocie uchylenia zarządzenia nr 76/2010 w sprawie wprowadzenia wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia w związku z naruszeniem art. 88 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie przekazania tego zarządzenia wojewodzie i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie ogłoszenia zarządzenia. Ponadto skarżący zarzucił, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego w związku z ustaleniem wstecznej mocy obowiązującej na dzień 01 października 2022 r., co spowodowało usankcjonowanie obniżenia wysokości należnego skarżącemu wynagrodzenia za pracę o kwotę składki na Fundusz Emerytur Pomostowych, bez zachowania przewidzianego prawem trybu obniżenia wysokości wynagrodzenia za pracę, a także w celu ustalenia niższej wysokości wynagrodzenia za pracę za ostatni miesiąc wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przed powierzeniem skarżącemu innej pracy w trybie art. 42 § 4 k.p. Do skargi skarżący załączył m.in. kopię pozwu o ustalenie prawa do wynagrodzenia i o odszkodowanie w związku z wypowiedzeniem warunków pracy i płacy oraz dowód uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 200 zł. W odpowiedzi na skargę sekretarz gminy, działając z upoważnienia wójta gminy, wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej. Ponadto wydane zarządzenie nie wpływa na sytuację prawną skarżącego, gdyż skarżący z dniem 1 października 2022 r. nie świadczył pracy kierowcy autobusu (praca faktycznie nie miała miejsca). Składkę na Fundusz Emerytur Pomostowych należało naliczyć za te dni, w których pracownik faktycznie wykonywał pracę w szczególnych warunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zaskarżone zarządzenie nie należy do żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności zaskarżonego zarządzenia nie można kwalifikować, jako podjętego "w sprawie z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), konkretyzującego tryb zaskarżania aktów organów jednostek samorządu gminnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przez użyte w tych przepisach pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa administracyjnego, sprowadzającego się do rozstrzygania o prawie czy obowiązkach podmiotów znajdujących się poza strukturami organizacyjnymi organu (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 25/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W doktrynie podkreśla się, iż kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego przedmiot i skutki z niego wynikające. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że kierownikiem urzędu jest wójt. Regulacja ta wskazuje, że wójt jest uprawniony do organizacji pracy w urzędzie. Wszelkie akty wydawane przez wójta, jako kierownika urzędu i dotyczące organizacji pracy w urzędzie są czynnościami o charakterze wewnętrznym. Ponadto zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 164). Przepis ten stanowi, że płatnik składek jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przepis ten potwierdza, że zaskarżone zarządzenie dotyczy materii z zakresu stosunków prawa pracy, a tym samym wydane zostało w sprawie cywilnej, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550). Rozstrzyganie zaś sporów w sprawach cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych. W wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 230/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pracodawca (płatnik składek), tworząc przedmiotowy wykaz, jest uprawniony do kwalifikowania danego rodzaju pracy jako wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W razie pojawiających się zastrzeżeń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) właściwym do rozstrzygnięcia sporu jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny – w przypadku sporów emerytalnych lub sąd powszechny – w przypadku wystąpienia przez pracownika z roszczeniem określonym w art. 189 k.p.c. w trakcie trwania stosunku pracy. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 4/12, publ. w CBOSA, wskazano, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych). Przekonuje to również, że zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego unormowania sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.