II SA/Ol 570/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. J. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 19 lutego 2025 r. Prezydent Olsztyna (dalej: "prezydent", "organ pierwszej instancji") ustalił jednorazową opłatę na rzecz Gminy Olsztyn w wysokości 6.889,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych przy ul. [...], od G. spółka jawna [...] (dalej: "spółka", "skarżąca"). Prezydent stwierdził, że 10 grudnia 2021 r. spółka zbyła ww. nieruchomości, objęte przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: "plan z 2019 r.", uchwała"). Zgodnie z zapisami tego planu ww. działki znajdują się na trenie oznaczonym symbolem 42MW3/U, o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i przeznaczeniu dopuszczalnym: usługi. Prezydent zaznaczył, że część działki nr [...] położona jest na terenie pasa drogowego oznaczonego symbolem 213KDZ40 – droga publiczna. Zgodnie z poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (dalej: "plan z 2005 r.") przedmiotowe nieruchomości położone były na terenie oznaczonym symbolem PS5 o funkcji podstawowej: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 i funkcji dopuszczalnej: usługi nieuciążliwe, rzemiosło, bazy transportowe, administracja, mieszkaniowa wielorodzinna stacje bazowe telefonii komórkowej adaptowane, zaś fragment działki nr [...] znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1KZ40(1x4) – ulica gminna, klasy zbiorczej leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej [...]. Prezydent ocenił, że sporządzony 26 października 2024 r. operat szacunkowy, uzupełniony o dodatkowe wyjaśnienia, spełniał wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832, dalej: "rozporządzenie") i był zgodny z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p.") oraz z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Opisał ww. dokument i stwierdził m.in., że wynika z niego, że ustalenia planu z 2005 r. nie dopuszczały jednoczesnego funkcjonowania zabudowy przemysłowej i mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie PS5 i nie było możliwe wprowadzenie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej tylko na fragmencie tego terenu. Zauważył, że przedmiotowy teren obejmuje także nieruchomości zabudowane budynkami przemysłowymi. Przedmiotem wyceny była pojedyncza nieruchomość wchodząca w skład tego terenu, zatem nie było możliwe zabudowanie pojedynczej nieruchomości funkcją mieszkaniową wielorodzinną zgodnie z planem z 2005 r. W operacie zaznaczono, że grunty na całym tym terenie należą do różnych właścicieli, z tego względu ten sposób zabudowy nie był brany pod uwagę. Zmiana planu wprowadziła możliwość przeznaczenia części terenu PS5 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Biegła podkreśliła, że jest to podstawowa, bardzo korzystna zmiana dla spółki. Dodatkowo wskazała, że zmiana planów spowodowała dwukrotne zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy. Ponadto, w nowym planie dopuszczono funkcjonowanie istniejących stacji paliw, myjni samochodowych, warsztatów samochodowych i stacji diagnostycznych, jako zgodnych z planem, jeśli powstały legalnie, a także usunięto ograniczenie polegające na ustaleniu minimalnej szerokości drogi wewnętrznej. Prezydent zaznaczył, że spółka nie zakwestionowała prawidłowości wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku uchwalenia planu z 2019 r. nastąpił wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, która przed zmianą planu wynosiła: 8.813.889 zł, a po uchwaleniu planu miejscowego wynosi: 8.836.853 zł. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego o 22.964 zł, przy zastosowaniu stawki tej opłaty w wysokości 30%, wyniosła 6.889,20 zł. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzuciła, że plan z 2019 r. nie tylko nie poszerza, lecz w sposób istotny ogranicza możliwości przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Stwierdziła, że plan ten wyklucza możliwość realizacji usług sportu i rekreacji, usługi kultu religijnego i usługi oświaty, gdyż nie zdefiniowano w tym akcie pojęcia usług, ale wyodrębniono przeznaczenie: U-usługi, US - usługi sportu i rekreacji, UK - usługi kultu religijnego, UO - usługi oświaty. Dodatkowo realizacja funkcji dopuszczalnej możliwa jest z zachowaniem parametrów i wskaźników kształtowania nowej zabudowy, a utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia terenu jest dopuszczalne tylko do czasu realizacji zabudowy zgodnie z planem. Natomiast plan z 2005 r. umożliwiał utrzymanie i rozwój dotychczasowego przeznaczenia produkcyjno-składowego z możliwością przekształcenia, rozbudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania wznoszenia nowych obiektów o funkcji produkcyjno-magazynowo składowej, budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2, wznoszenia obiektów przeznaczonych na rzemiosło, bazy transportowe lub administracją lub inne usługi nieuciążliwe. Zgodnie z ustaleniami tego planu dopuszczalne było przeznaczenie terenu, bez żadnych ograniczeń powierzchniowych, na dowolne funkcje (z wyjątkiem warsztatów obsługi samochodów i stacji paliw), w tym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (z zastrzeżeniem, że cały teren objęty zapisem PS5 zostanie przeznaczony pod taką zabudowę). Podkreśliła, że plan z 2005 r. nie wymagał równoczesnej realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie PS5, a jedynie oparcia projektu budowlanego inwestycji na koncepcji planu zagospodarowania dla całego terenu. Zdaniem spółki, było to możliwe z uwagi na niewielką liczbę właścicieli terenu objętego tym zapisem. Nadto rozpoczęcie I etapu takiej inwestycji przez jednego z właścicieli terenu, nie powodowało konieczności zaprzestania działalności dotychczasowej na pozostałym terenie, a jedynie podjęcia decyzji o docelowej zmianie przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i rezygnacji z możliwości realizacji z dotychczasowej funkcji. Spółka zarzuciła ponadto, że plan z 2005 r. ustalał dla funkcji podstawowej i dopuszczalnej (poza funkcją mieszkaniową wielorodzinną) maksymalną wysokość zabudowy na 3 kondygnacje nadziemne bez ograniczenia sposobu i zasad kształtowania formy architektonicznej obiektów, zaś plan z 2019 r. dla funkcji usługowej przewiduje wskaźniki jak dla zabudowy wielorodzinnej, co znacznie ogranicza możliwości kształtowania zabudowy. Stwierdziła, że plan z 2019 r. wprowadza ograniczenia w zakresie kształtowania zabudowy także w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w porównaniu z parametrami, które przewidywał plan z 2005 r. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że na podstawie ustaleń planu z 2019 r. możliwe jest zaprojektowanie budynków o wysokości 3 kondygnacji z dodatkową kondygnacją poddasza. Wskazała na wprowadzenie tym planem mniej korzystnych zapisów także odnośnie do zapewnienia liczby miejsc postojowych dla pojazdów i dodatkowych miejsc postojowych dla rowerów. Spółka zarzuciła ponadto, że w operacie biegła określiła przeznaczenie terenu szacowanego inaczej, niż stanowią oba plany miejscowe, w konsekwencji przyjęła nieadekwatne obszary porównawcze. Biegła pominęła ponadto wpływ na wartość nieruchomości szczegółowych zapisów dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 2 lipca 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że wycena została sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w u.g.n. i rozporządzeniu. Wyjaśniło, że nieruchomość podobna nie musi być identyczna z nieruchomością wycenianą. Zaznaczyło, że operat szacunkowy został sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania nieruchomości parami. Rzeczoznawca przedstawiła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, cechy rynkowe i ich zróżnicowanie w poszczególnych cechach przez zastosowanie odpowiednich poprawek. Jako cechy determinujące wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjęła: lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową, cechy użytkowe (powierzchnia, kształt, ukształtowanie terenu, parametry zabudowy w planie miejscowym) oraz prawo do gruntu. Efektem szacowania było przyjęcie, iż wartość rynkowa nieruchomości po uchwaleniu planu wzrosła. W ocenie SKO analiza rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych, ustalenie cech i wag różniących nieruchomości przyjęte do porównań nie budziło zastrzeżeń. Wartości te oscylują wokół średniej ceny działek przyjętych do porównań zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu miejscowego. SKO zaznaczyło, że przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości zmieniło się, a nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną są poszukiwane na rynku. Dodało, że w wyniku analizy rynku biegła wykazała, że wyższe wartości uzyskują grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami niż grunty przeznaczone pod zabudowę produkcyjną czy produkcyjno-usługową. Poprawnie zatem organ pierwszej instancji ustalił kwotę jednorazowej opłaty. W ocenie SKO wszystkie transakcje przyjęte do porównania zostały dobrane z należytą starannością i wyczerpująco opisane na potrzeby operatu, a wynik wyceny jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Przedłożoną opinię SKO uznało za zupełną, logiczną i wiarygodną, odzwierciedlającą w sposób rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto SKO podkreśliło, że biegła ustosunkowała się do zarzutu chłonności terenu i wyjaśniła, że ustalenia planu z 2005 r. jednoznacznie nie dopuszczały jednoczesnego funkcjonowania zabudowy przemysłowej i mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie PS5, jako kolidujących ze sobą. Dopuszczalna funkcja mieszkaniowa terenu mogła być wprowadzona tylko dla całości tego terenu (§ 8 planu z 2005 r., tabela l.p. 3 ppk 2). Wobec tego możliwość wprowadzenia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej tylko na fragmencie terenu PS5 nie była możliwa i nie powinna być brana pod uwagę. Natomiast zmiana planu wprowadziła możliwość przeznaczenia części terenu PS5 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co jest bardzo korzystne. Zmiana planu pozwala ponadto uzyskać więcej m2 powierzchni użytkowej dla tej samej powierzchni z uwagi na zwiększenie dwukrotnie maksymalnej intensywności zabudowy z 0,5 do 1 (przed uchwaleniem nowego planu teren mógł być zabudowany wyłącznie budynkami o 3 kondygnacjach włącznie z poddaszem, a po zmianie planu teren może być zabudowany budynkami o 3 kondygnacjach użytkowych, powiększonych o powierzchnię użytkową realizowaną w poddaszu jako antresole – wysokość zabudowy do 14,5 m). SKO stwierdziło, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do naliczenia opłaty planistycznej. Nastąpiła bowiem zmiana wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem zmiany planu miejscowego i zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy zaczął obowiązywać. Podkreśliło, że ustalenie opłaty planistycznej w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości, gdy organ wszczął postępowanie w terminie określonym w art. 37 ust. 4 u.p.z.p., jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu ani sytuacji zobowiązanego. W ocenie SKO zarzuty odwołania miały ogólnikowy charakter i stanowiły polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Zaznaczyło, że spółka nie przedłożyła kontroperatu. Dodało, że z akt sprawy nie wynikało, aby spółka ubiegała się o odszkodowanie w związku z uchwaleniem planu, skoro w jej ocenie miał negatywnie wpłynąć na chłonność terenu. W złożonej skardze skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w rezultacie niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę operatu szacunkowego, a także zarzuty naruszenia § 55 i § 56 rozporządzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła, że SKO nie przeanalizowało i nie odniosło się do żadnych argumentów odwołania, natomiast zasugerowało, że nieskorzystanie przez spółkę z prawa do odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości jest dowodem na wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Skarżąca zarzuciła również, że opis lokalizacji szczegółowej w operacie nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Wywiodła, że lokalizacja jej nieruchomości powinna być zakwalifikowana jako bardzo korzystna, a nie jak uczyniono to w operacie – przeciętna. Spowodowało to, że do oceny porównawczej zostały wybrane nieruchomości o zupełnie innych walorach lokalizacyjnych, niemogące być uznane za podobne do nieruchomości szacowanej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 30 września 2025 r. spółka zażądała przeprowadzenia rozprawy i powtórzyła zarzuty zawarte w skardze. Na rozprawie 11 grudnia 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Dodał, że z logiki wynika, że w sprawie powinien był powołany inny biegły rzeczoznawca. Współwłaściciel spółki również poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu: 1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu; 2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Zgodnie z ust. 12 art. 37 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji powyższego w sprawie zastosowanie miały również przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W art. 149 – art. 159 u.g.n. ustawodawca określił zasady szacowania wartości nieruchomości, a także wskazał podmioty uprawnione do określania tych wartości. Nie może budzić wątpliwości, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 20.05.2025 r. I OSK 2396/23 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), gdyż stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zaznaczyć należy, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego, a zatem oparcie się na dowodzie o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dokument ten podlega, stosownie do art. 80 k.p.a., swobodnej ocenie, jako element materiału dowodowego. Jednocześnie dokonywana, na podstawie art. 80 k.p.a., przez organ administracji ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Sądy administracyjne wielokrotnie wyrażały stanowisko, że organ administracji ma obowiązek oceny operatu wyłącznie pod względem formalnym, co obejmuje badanie: czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyroki NSA z: 28.04.2025 r. I OSK 634/22, 20.10.2022 r. I OSK 2047/19). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (tak NSA w wyroku z 24.11.2022 r. III FSK 2032/21), to jest jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z: 13.12.2018 r. II OSK 411/18; 17.03.2020 r. II OSK 428/19, 12.01.2021 r. II OSK 1408/19, z 25.05.2021 r. II OSK 2458/18). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji czy sąd administracyjny nie jest natomiast możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Jeżeli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to operat traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21.12.2009 r. I OSK 1087/09). Należy podkreślić, że art. 157 ust. 1 u.g.n. modyfikuje ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu, stanowiąc, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przy czym, w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego, możliwość weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z: 14.03.2007 r. I OSK 322/06, 7.12.2012 r. I OSK 1434/11, 7.03.2014 r. I OSK 1894/12, 1.02.2017 r. I OSK 721/15). Jak stwierdził NSA w wyroku z 11.03.2025 r. II OSK 1658/22: "O ocenę tej organizacji może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości". W konsekwencji, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona postępowania powinna poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n., ewentualnie przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę. Organ administracji we własnym zakresie nie może odpowiedzialnie zweryfikować analizy rynku i doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż są to wiadomości z zakresu warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji takiej weryfikacji może dokonać tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak NSA w wyroku z 24.07.2025 r. I OSK 1362/22). W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka ograniczyła się do podnoszenia merytorycznych zarzutów przeciw sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu. Spółka zarzuciła, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym źle oceniła walor lokalizacji nieruchomości. Wywiodła, że lokalizacja ogólna nieruchomości szacowanej, z uwagi na znaczenie społeczne ekonomiczne naukowe i kulturowe w połączeniu z atrakcyjnością przyrodniczą i rekreacyjną [...], powinna być uznana za "bardzo korzystną" a nie "przeciętną". Stwierdziła też, że opis lokalizacji szczegółowej nieruchomości spółki (położenie w dalszej odległości od głównych arterii), nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż teren ten jest położony w bezpośredniej bliskości drogi wojewódzkiej i sąsiaduje z linią kolejową i przystankiem kolejowym. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, rzeczoznawca wybrała do oceny porównawczej nieruchomości "o zupełnie innych walorach lokalizacyjnych", które nie mogą być uznane za "podobne" do nieruchomości szacowanej. Stwierdziła również, że rzeczoznawca błędnie określiła przeznaczenia terenu w obu planach, co skutkowało przyjęciem do wyceny nieadekwatnych obszarów porównawczych. Żaden z porównywanych obszarów pod względem przeznaczenia nie jest zbieżny z tymi samymi parametrami terenu analizowanego. Odnosząc się do zarzut dotyczącego nieruchomości podobnych, które rzeczoznawca wybrał w celu ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa, w szczególności cytowany art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomościami podobnymi mogą być wyłącznie działki o identycznym przeznaczeniu określonym w planach miejscowych czy takiej samej lokalizacji. Co więcej, między nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice, odnoszące się np. do ich lokalizacji czy powierzchni, na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Jak wyjaśniła rzeczoznawca w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym: "Dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej był ukierunkowany przez przepisy prawa (w szczególności art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. [...] Należy zauważyć, że nieruchomości identycznie (lub prawie identyczne) występują bardzo rzadko. A nawet jeśli występują to najczęściej nie były przedmiotem obrotu rynkowego. Zatem oszacowanie wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym wyłącznie przy wykorzystaniu nieruchomości prawie identycznych jest najczęściej niemożliwe. Analizując powyższe należy zwrócić uwagę również na aktualnie bardzo niski wskaźnik pokrycia mapy kraju planami miejscowymi (ok. 30 % pow. gruntów) co w bardzo dużym stopniu zawęża pole doboru nieruchomości podobnych na rynkach lokalnych i skutkuje przejście w procesie wyceny na rynki regionalne". Spółka zakwestionowała ponadto związek przyczynowo-skutkowy między zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. W tym zakresie zarzuciła, że plan z 2019 r. istotnie ogranicza możliwość przeznaczenia i zagospodarowania terenu w porównaniu do planu z 2005 r., gdyż "plan z 2005 r. umożliwiał utrzymanie i rozwój dotychczasowego przeznaczenia produkcyjno-składowego z możliwością przekształcenia, rozbudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania wznoszenia nowych obiektów o funkcji produkcyjno-magazynowo składowej, budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wznoszenia obiektów przeznaczonych na rzemiosło, bazy transportowe lub administracją lub inne usługi nieuciążliwe", a nadto nie wymagał "równoczesnej realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na całym terenie PS5, a jedynie zawierał obwarowanie by projekt budowlany zadania inwestycyjnego oprzeć na koncepcji planu zagospodarowania dla całego terenu objętego ustaleniem". Zdaniem skarżącej, przy niewielkiej liczbie właścicieli terenu objętego zapisem, sporządzenie całościowej koncepcji planu zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, z możliwością etapowania realizacji inwestycji, nie stanowiło przeszkody uniemożliwiającej realizację zamierzenia. Natomiast plan z 2019 r. wymusza realizację funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zachowaniem wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania nowej zabudowy, a ponadto wyklucza realizację usług: sportu i rekreacji, kultu religijnego i oświaty w ramach funkcji dopuszczalnej, gdyż w planie nie zdefiniowano pojęć "usługi" i "usługi nieuciążliwe", a jednocześnie wyodrębniono przeznaczenia: US - usługi sportu i rekreacji, UK - usługi kultu religijnego, UO - usługi oświaty. W ocenie spółki, parametry zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w planie z 2019 r. są ponadto mniej korzystne niż w poprzednio obowiązującym akcie. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy podkreślić za rzeczoznawcą i organami obu instancji, że plan z 2005 r. nie dopuszczał jednoczesnego funkcjonowania zabudowy przemysłowej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w tym z usługami). Zgodnie bowiem z jednoznaczną treścią punktu 3 ppkt. 2 tabeli zawartej w § 8 planu z 2005 r. na terenie PS5 "Dopuszczalna mieszkaniowa funkcja terenu może być wprowadzona tylko dla całości terenu objętego ustaleniem". Na zasadach przewidzianych w tym planie dla jednostki PS5 nie była możliwa zabudowa wielorodzinna dla części terenu oznaczonego tym symbolem, który bezspornie był zabudowany budynkami o szeroko rozumianym charakterze usługowym (przemysłowym, składowym). Błędne jest przekonanie skarżącej, która wywiodła z § 8 pkt 3 ppkt. 4 lit. a tiret trzecie, że w czasie obowiązywania planu z 2005 r. możliwe było przeznaczenie nawet części terenu PS5 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przepis ten stanowił, że "projekt budowlany zadania inwestycyjnego należy oprzeć na koncepcji planu zagospodarowania dla całego terenu objętego ustaleniem". Zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. drugie i trzecie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Jednakże, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 tej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powyższe przepisy Prawa budowlanego wykluczają, aby występując o pozwolenie na budowę zamierzenia obejmującego kilka obiektów, inwestor mógł ograniczyć się jedynie do "sporządzenia całościowej koncepcji planu zagospodarowania terenu dla zabudowy". Pomijając, że wywody spółki w tym zakresie sugerują pozorne działania inwestora w celu obejścia omawianych zapisów planu z 2005 r., podnoszona przez skarżącą hipotetyczna możliwość scedowania na nią przez właścicieli odrębnych nieruchomości znajdujących się na terenie PS5 prawa do zabudowy ich działek, nie sprawia, że należy uznać, że plan z 2005 r. dopuszczał częściową zabudowę tej jednostki planistycznej zabudową mieszkaniową wielorodzinną przy dalszym funkcjonowaniu istniejącej zabudowy o odmiennej funkcji. Taką możliwość wprowadził dopiero § 29 planu z 2019 r. W ust. 2 określa on bowiem dla jednostki planistycznej oznaczonej 42MW3/U przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jako przeznaczenie podstawowe (pkt 1) i usługi, jako przeznaczenie dopuszczalne (pkt 2). Co więcej, zgodnie z § 29 ust. 5 teren tej jednostki planistycznej może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Nie może więc budzić wątpliwości prawidłowość oceny rzeczoznawcy i organów obu instancji, że dopiero plan z 2019 r. wprowadził możliwość przeznaczenia części przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zasadnie oceniono więc, że jest to podstawowa bardzo korzystna zmiana dla spółki. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami u.p.z.p. oraz u.g.n., wartość gruntu określa się w oparciu o aktualne przeznaczenie gruntu zgodnie z dokumentami planistycznymi. Rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości nie może uwzględniać hipotetycznych okoliczności faktycznych, które ewentualnie, teoretycznie mogłyby zaistnieć. Skoro na podstawie planu z 2005 r. skarżąca na własnych nieruchomościach nie mogła realizować zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (bez względu na parametry tej zabudowy), gdyż bezspornie nie była właścicielką całego terenu PS5, to zarzuty, że parametry zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w planie z 2019 r. są mniej korzystne niż w poprzednio obowiązującym akcie, nie mają wpływu na ocenę, że w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego wartość nieruchomości skarżącej wzrosła. Wzrost wartości nieruchomości spółki wynika z wprowadzenia planem z 2019 r. samej możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (z usługami) także na części terenu, a więc na nieruchomości skarżącej, które nie stanowią przecież całego terenu oznaczonego symbolem 42MW3/U. Skarżąca nie podważa przy tym stanowiska, że ceny nieruchomości o takim przeznaczeniu są wyższe, niż ceny nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę usługową (przemysłową, składy, magazyny, obiekty handlowe, itp.). Dodać również trzeba, że biegła w operacie szacunkowym (s. 35) wyjaśniła, że "W skład cech użytkowych gruntu wchodzi zbiór elementów takich jak: Powierzchnia / kształt / ukształtowanie terenu pozwalające na zagospodarowanie terenu, parametry zabudowy w mpzp (wysokość zabudowy, liczba kondygnacji, pow. biologicznie czynna). Analiza rynku wykazała, że pojedynczy element użytkowy gruntu nie wpływa znacząco na wartość rynkową nieruchomości. Dopiero zbiór elementów użytkowych danego gruntu klasyfikuje daną nieruchomość pod kątem wartościotwórczym". Zaznaczyć również należy, że wbrew wywodom skarżącej plan z 2019 r. nie wprowadził zakazu realizacji usług sportu i rekreacji, usług kultu religijnego czy usług oświaty w ramach funkcji dopuszczalnej. Nie można takiego zakazu wywodzić tylko z okoliczności, że lokalny prawodawca przeznaczył określone tereny pod te konkretne usługi. Jak już wyżej wyjaśniono, ocena operatu szacunkowego przez organ administracji i sąd nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych z zakresu wyceny nieruchomości. W świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. od autonomicznej decyzji rzeczoznawcy majątkowego – pozostającej w sferze wyróżniających go wiadomości specjalnych – zależy wybór podejścia i metody wyceny. Tym samym także wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości i oceny stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Pod tym względem operat szacunkowy z 26 października 2024 r. nie budzi zastrzeżeń. Podkreślić należy, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny porównywana jest z nieruchomościami podobnymi, a nie nieruchomościami identycznymi. Uwzględniając powyższe zasadnie organy obu instancji nie znalazły podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i przyjęły go za podstawę ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z związku z uchwaleniem planu miejscowego. Wbrew zarzutom skargi SKO prawidłowo oceniło operat szacunkowy, jako główny dowód w tej sprawie, słusznie przyjmując, że ocena ta ma charakter formalny i sprowadza się do weryfikacji tego, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy został przez nią podpisany, czy posiada wszystkie przewidziane prawem elementy treści, czy jest wolny od niejasności, omyłek oraz czy spełnia wymogi określone w przepisach rozdziału 1 w działu IV u.g.n. oraz ww. rozporządzenia. Okoliczność, że SKO nie ustosunkowało się szczegółowo do niektórych merytorycznych zarzutów odwołania, dotyczących w szczególności określenia przeznaczenia terenu, zasad kształtowania zabudowy, w tym parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w obu planach czy doboru nieruchomości porównawczych, nie wpływa na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wydane w sprawie decyzje nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.