II SA/Ol 57/23

Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi M. Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją nr 10/2022 z 16 maja 2022 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), ustalił od [...] Spółki jawnej (dalej jako: "skarżąca", "spółka") jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej [...] (powstałej z połączenia działki nr [...] m2 oraz działki nr [...] m2), w wysokości 700,50 zł, w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem udziału 216/10000 w nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że opłata ustalona została w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Domagała się dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego. Spółka oświadczyła, że nie kwestionuje samej zasadności nałożenia obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty, a jedynie jej wysokość i sposób wyliczenia. Zarzuciła, że operat uwzględnia tylko jedną transakcję z terenu [...], pozostałe obejmują bardziej atrakcyjne tereny położone bliżej Olsztyna. Poza tym, żadna z transakcji nie została opisana na tyle, aby możliwa była ich weryfikacja i ustalenie prawidłowości twierdzeń zawartych w operacie. Wybrane do wyceny nieruchomości nie były porównywalne z cenami działek w [...]. Nie uwzględniono umiejscowienia i zagospodarowania działki, m.in. dostępu do drogi, ukształtowania terenu czy też występowania napowietrznych linii elektroenergetycznch. Biegły nie wskazał nakładów finansowych poczynionych przez spółkę na przeprowadzenie robót budowlanych na działce, które znacznie zwiększyły jej wartość. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 6 grudnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisów mających w sprawie zastosowanie. Wskazało, że aby możliwe było ustalenie przez wójta obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty (renty) planistycznej konieczne jest spełnienie łącznie następujących warunków: 1) rada gminy uchwaliła bądź zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej, 2) w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jednakże nie później niż przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Kolegium wskazało, że aktem notarialnym z 12 grudnia 2018 r. spółka zbyła wyodrębniony lokal mieszkalny z udziałem 216/10000 w prawie własności ww. działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Zaznaczyło, że działka ta powstała w wyniku połączenia działek nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z 13 kwietnia 2017 r. Na dzień zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotem własności była zatem nieruchomość składająca się z ww. działek. Kolegium wskazało, że teren ten objęty jest ustaleniami uchwały nr XIX/201/2016 Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MWU.01, o przeznaczeniu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W § 11 uchwały wskazano, że ustala się stawkę procentową służącą naliczaniu opłat planistycznych w wysokości 30%. Stosownie do § 13 uchwały plan wszedł w życie w dniu 17 grudnia 2016 r. Zgodnie z poprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego centrum [...] działka nr [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolem MU.03 - tereny zabudowy mieszkalno-usługowej, zaś działka nr [...] w obszarze oznaczonym symbolem MN.01 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że z pewnością spełnione zostały ww. warunki z punktów 1, 3 i 4. Rozważając, czy w następstwie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, Kolegium wskazało, że podstawowym dowodem w postępowaniu mającym na celu ustalenie opłaty planistycznej jest operat szacunkowy, który powinien być sporządzony zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako – "u.g.n.") i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako - rozporządzenie). Zaznaczyło, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Operat szacunkowy podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Rzeczoznawca według własnego doświadczenia i wiedzy określa cechy nieruchomości i przypisuje wagi stosownym cechom. Problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego, poza elementami dostrzegalnymi także przez inne osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie, na zlecenie organu z 21 grudnia 2021 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym rzeczoznawca opisał stan prawny, stan zagospodarowania oraz uwarunkowania planistyczne nieruchomości szacowanej przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjął, że do połączenia ww. działek doszło po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem przedmiotem szacowania była nieruchomość składająca się z tych dwóch działek, o łącznej powierzchni 0,2776 ha. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Kolegium wskazało, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkalno-usługową i mieszkaniową jednorodzinną, zaś po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Autor operatu zaprezentował analizę rynku, podając, że badaniem objęto rynek nieruchomości przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkalno-usługowej oraz wielorodzinnej z usługami, zaś kryterium geograficzne to gmina [...] i powiat [...], wyjaśniając przyczyny ujęcia transakcji z terenu powiatu olsztyńskiego. Przedstawił wyniki analizy rynku w zakresie atrybutów mających wpływ na ceny gruntów i uzasadnił brak podstaw do przyjęcia związku upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Dokonując szacowania nieruchomości według przeznaczenia przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca przyjęła do szacowania nieruchomości gruntowe niezabudowane o powierzchniach powyżej 0,2000 ha przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkalno-usługową. Ponieważ rzeczoznawca przyjął "wspólne" przeznaczenie dla obu działek i szacowania dokonał w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkalno-usługową, Kolegium zwróciło się do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii. Odnosząc się do zastrzeżeń Kolegium rzeczoznawca wskazał, że dopuszczenie w planie zabudowy kamienicznej, w świetle regulacji Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być utożsamiane z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odwołał się do kamienicy w kontekście architektonicznym i wskazał, że tego typu zabudowa wprowadzana jest najczęściej w celu uzupełnienia zabudowy pierzejowej, na co wskazują także zapisy ww. planu. Wyjaśnił, że w tej sytuacji z zapisów planu można z pewnością wnioskować, iż dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkalno-usługową i brak jest jednoznacznego wskazania w planie, że dopuszczono zabudowę wielorodzinną. Kolegium przyjęło powyższe wyjaśnienia jako logiczne i uznało istnienie podstaw do przyjętego sposobu szacowania nieruchomości. Kolegium przyjęło także jako prawidłowe i przekonujące wyjaśnienia biegłego co do podstaw do łącznego oszacowania tej nieruchomości, nie zaś szacowania dwóch odrębnych działek. Określając wartość nieruchomości według stanu przed zmianą planu miejscowego, rzeczoznawca opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określiła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych. Autorka opracowania przedstawiła charakterystykę porównawczych nieruchomości w zakresie przyjętych cen i następnie w tabeli zestawiła nieruchomość wycenianą z przyjętymi nieruchomościami porównawczymi, wprowadzając stosowne poprawki przy cechach różniących te nieruchomości. W ocenie Kolegium przyjęte do szacowania obiekty porównawcze spełniają określony przepisami wymóg podobieństwa. Określając wartości nieruchomości według stanu po zmianie planu miejscowego, analogicznie jak dla wyceny sprzed zmiany planu do porównania przyjęto nieruchomości o powierzchni powyżej 0,2000 ha, o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jako taki, po uwzględnieniu dodatkowych wyjaśnień, może stanowić podstawę do określenie wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji opłaty planistycznej. Biorąc powyższe pod uwagę przyjęło, że uzyskanie przez nieruchomość przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną skutkowało zmianą wartości tej nieruchomości. Zasadnie więc organ I instancji przyjął, że przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość miała wartość 368.125 zł, zaś po zmianie planu 476.251 zł. W decyzji określono prawidłowo wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla udziałów zbytych 12 grudnia 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka podtrzymała argumenty podniesione w odwołaniu. Zarzuciła m.in. naruszenie: art 136 §1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, gdy okoliczności sprawy wskazywały, że sporządzony operat szacunkowy jest nieprawidłowy; art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego i oparcia decyzji na niepełnym materiale dowodowym; art. 78 §1 k.p.a. przez zaniechanie przez organ dopuszczenia i przeprowadzenia dwukrotnie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii innego biegłego celem sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy skarżąca wskazywała na nieprawidłowości w operacie szacunkowym i brak możliwości weryfikacji twierdzeń w nim zawartych; art. 80 k.p.a. przez wydanie przez organ decyzji bez uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej; art. 81a §1 k.p.a.. przez rozstrzygnięcie przez organ na niekorzyść strony pojawiających się w toku postępowania wątpliwości, w sytuacji gdy dotyczyło ono nałożenia na skarżącą obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej Kolegium nie podjęło żadnych kroków w celu weryfikacji, czy sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy. Spółka podkreśliła, że w toku postępowania administracyjnego wskazywała szereg uchybień operatu, w tym brak możliwości weryfikacji znacznej części danych w nim zawartych, gdyż osoba sporządzająca opinię odmawiała ich udzielenia. W przekonaniu skarżącej sporządzonego operatu szacunkowego nie można uznać za rzetelny i nie powinien on stanowić podstawy wyliczenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie strona skarżąca zapytana o możliwość uczestniczenia w rozprawie zdalnej podała, że nie ma możliwości technicznych i wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej; 2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Stanowisko takie zajął tutejszy Sąd w wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 923/19 i nie budzi ono wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 666/20, wyrok WSA w Poznaniu z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 174/21 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że nie została właściwie oceniona kwestia wzrostu wartości szacowanej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w 2016 r. Wyjaśnić należy, także w świetle uwag skarżącej spółki, która domagała się uwzględnienia zagospodarowania działki i poniesionych nakładów przy ustalaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego z 2016 r. i po jego wejściu w życie, że przy ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej uwzględnieniu mogą podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Wynika to z treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który warunkuje pobranie jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości "w związku z uchwaleniem planu miejscowego". Potwierdza to także treść § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Na kanwie tych przepisów, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie (tak NSA w wyroku z 28 października 2009 r, sygn. akt II OSK 1517/07, publ. w CBOSA). Przyjmuje się, że uchwalenie planu miejscowego wywołuje wzrost wartości nieruchomości przez wprowadzenie tzw. ulepszeń planistycznych (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1345/19 i powołane w nim orzecznictwo, publ. w CBOSA). W judykaturze utrwalone jest w związku z tym stanowisko, zgodnie z którym wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Wskazuje się, że na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (por. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20, publ. w CBOSA). Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zastosowanie mają zasady określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). W analizowanej sprawie szacowany teren był uprzednio objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. W 2016 r. dla tego terenu został uchwalony nowy plan miejscowy, który uchylił ustalenia planistyczne z 2009 r. W takiej sytuacji przy ustaleniu, czy na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego w 2016 r. doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, nie ma znaczenia faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, jej zagospodarowanie, ale jej przeznaczenie określone planem miejscowym z 2009 r. i z 2016 r. Stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wymagało więc porównania postanowień tych planów i ustalenia czy doszło do zmiany przeznaczenia terenu (tzw. ulepszeń planistycznych). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uznał, że plan miejscowy z 2016 r. zmienił przeznaczenie całej obecnej działki nr [...] na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. Uwzględnił, że działka ta powstała ze scalenia dwóch działek [...]. Wskazał, że do czasu wejścia w życie planu z 2016 r. działka nr [...]stanowiła teren MU.03 – teren zabudowy mieszkalno-usługowej, a działka nr [...]– teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.01). Po uchwaleniu nowego planu teren ten objęty został jednym symbolem MWU.01- tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Biegły potraktował te tereny jako jednorodne zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu z 2016 r. i połączył do wspólnej wyceny. Stanowisko to zaakceptowały organy orzekające. Sąd jednak nie podziela przedstawionej przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z 27 września 2022 r. interpretacji ustaleń planu miejscowego z 2009 r. Biegły błędnie określił w oparciu o te przepisy przeznaczenie działki nr [...]i błędnie połączył ją do wyceny z działką nr [...], a następnie ustalał wartość jako jednej dużej działki i porównywał z działkami o niejednorodnym przeznaczeniu, sprzecznie z § 51 cytowanego rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego ani postanowienia ogólne planu miejscowego z 2009 r., ani ustalenia szczegółowe zawarte w § 8 dla terenu MU.03 nie dają podstaw do przyjęcia, że na terenie tym nie mogła powstać zabudowa wielorodzinna. Lokalny prawodawca wskazał, że przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa, bez konkretyzacji jej rodzaju. W takiej sytuacji zgodnie z wykładnią językową należy przyjmować, że na terenie tym mogła zostać zrealizowana zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Podkreślić należy, że w planie miejscowym z 2009 r. nie ma żadnego zapisu, który pozwalałby wykluczyć zabudowę wielorodzinną na terenie MU.03. Niezasadnie biegła doszukuje się braku takiej możliwości w ustaleniu, że zabudowa mogła być realizowana w formie szeregowej zabudowy kamienicznej według ustalonych linii zabudowy. Cecha taka nie jest zarezerwowana tylko dla zabudowy jednorodzinnej. Powszechnie spotykane są kamienice, które są budynkami wielorodzinnymi. Dostrzec trzeba, że obowiązujące przepisy nie zawierają definicji zabudowy wielorodzinnej. Istnieje tylko ustawowa definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682). Na zasadzie tego przepisu przyjmuje się, że budynek mieszkalny, którego nie można zakwalifikować jako budynku jednorodzinnego, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Nie jest przesądzająca w tym względzie forma architektoniczna zabudowy, ale ilość możliwych do wyodrębnienia w budynku lokali mieszkalnych. Zgodnie z definicją ustawową w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W świetle tego unormowania stwierdzić można, że treść art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pozwala na odróżnienie zabudowy jednorodzinnej od wielorodzinnej, ale nie daje podstaw do wykluczenia lokalizacji zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy lokalny prawodawca nie sprecyzował przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak to uczynił wyraźnie dla terenu MN.01. Wprowadzenie w obrębie jednego aktu różnych oznaczeń z wyraźnym wyróżnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej także wskazuje, że tereny MU.03 i MN.01 nie mogą być traktowane jednorodnie. Jeżeli lokalny prawodawca chciał wprowadzić dla terenu MU.03 ograniczenie w postaci wykluczenia zabudowy wielorodzinnej, to powinien był to wyraźnie zastrzec przez wskazanie przeznaczenia jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ma racji rzeczoznawca majątkowy twierdząc, że w przypadku braku wskazania w planie czy teren mógłby zostać zabudowany budynkiem wielorodzinnym decyduje organ wydający pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. to w planie miejscowym ustala się przeznaczenie terenu. Ustalenia planu są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ich rola sprowadza się tylko do sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Wynika to z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane. Tym samym, rozstrzygająca jest treść postanowień planu, która w analizowanym przypadku nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Nawet jeżeli takie pojawiłyby się, to należy je rozstrzygać, stosując reguły wykładni prawa. W judykaturze i doktrynie wskazuje się, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. W niniejszej sprawie przedstawiona wykładnia językowa i systemowa są zgodne. Reasumując, nie było podstaw do przyjęcia, że na skutek uchwalenia planu w 2016 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...]na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, gdyż takie przeznaczenie działka ta mogła mieć również na podstawie planu z 2009 r. W konsekwencji nie można było uznać, że z tego tytułu doszło do wzrostu wartości nieruchomości w tej części, jak to przyjął biegły i organy orzekające. Powyższe przekonuje, że działki nr [...] nie były terenami o jednorodnym przeznaczeniu w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2009 r. Dlatego każda z tych działek powinna podlegać odrębnemu szacowaniu i być porównywana z nieruchomościami o jednorodnym przeznaczeniu w myśl cytowanego § 51 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie biegły wskazał zaś zbiorczo, że jako porównawcze wybrał nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym i mieszkalno-usługowym. Przez to w istocie nie wiadomo, jak kształtują się ceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym. Ponadto, jak już wyjaśniono powyżej, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie powinno obejmować skutków scalenia nieruchomości dokonanego po wejściu w życie ustaleń planu. Przy wycenie powinien zostać uwzględniony stan nieruchomość według daty rozpoczęcia obowiązywania planu. Dlatego niezasadnie rzeczoznawca majątkowy połączył do wyceny wymienione działki i ustalał ich wartość jako jednej dużej nieruchomości, i porównywał je z nieruchomościami o powierzchni przekraczającej 2000 m2. W realiach niniejszej sprawy było to niedopuszczalne z uwagi na to, że obie wymienione działki nie miały pierwotnie tożsamego przeznaczenia, ale też z tego powodu, że wielkość nieruchomości może mieć znaczenie przy ustaleniu jej wartości. Wartość nieruchomości jest ustalana bowiem w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powszechnie wiadomym jest, że porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie tych cech zależy wprawdzie w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Niemniej jednak na kanwie omawianych przepisów obowiązuje zasada, zgodnie z którą ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakim istniała ona w chwili wejścia w życie planu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 666/20, publ. CBOSA). Także w powołanym wyroku sygn. akt II OSK 1345/19 NSA podkreślał, że wycena dotyczy "pierwotnej działki", tj. istniejącej w dniu wejścia w życie planu miejscowego. W wyroku tym NSA potwierdził, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie nie tylko, gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem planistycznym, ale również jej wydzielonej części lub określonego udziału. Wysokość opłaty ustala się wówczas proporcjonalnie do zbytej części czy udziału nieruchomości pierwotnej, co do której stwierdzono wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Powyższe rozważania wskazują, że operat szacunkowy stanowiący podstawę kontrolowanych decyzji zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Operat szacunkowy wydany przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestii wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999, s. 378, także wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, publ. CBOSA). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te elementy i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści (por. wyrok NSA z 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106). Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym w zakresie doboru nieruchomości podobnych, wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają natomiast bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Na zasadzie tego przepisu strona nie może domagać się od organów dopuszczenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Może natomiast wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu lub przedłożyć kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę, który pozwoli organom na obiektywne zweryfikowanie obranej przez biegłego metodologii wyceny. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi organ miałby także podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Zaniechanie powyższych działań w toku postępowania administracyjnego powoduje, że w postępowaniu przed sądem nie można już skutecznie zakwestionować wskazanych aspektów objętych wiedzą specjalistyczną. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że skoro strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym, a może to uczynić w zakresie wiedzy specjalistycznej tylko przez przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (tak: NSA w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14, publ. CBOSA). W wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Okoliczności te skarżąca powinna mieć na uwadze uczestnicząc w toku dalszego postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią przedstawioną wykładnię przepisów i wydadzą decyzję w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.