II SA/Ol 561/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Kierownika Zakładu z dnia "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. D. J. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej o udostępnienie informacji publicznej w postaci: danych zawierających imię i nazwisko pracowników tego Zakładu, stanowiska, numery telefonu służbowego, informacji w jakich dniach (niepełny etat) oraz godzinach wykonywana jest praca, imię i nazwisko bezpośredniego przełożonego, datę rozpoczęcia pracy w umowie o pracę a także wymiar etatu, w formie tabelarycznej oraz kserokopii aktualnych umów cywilnoprawnych, wystawionych rachunków od osób fizycznych w roku 2015. Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji przetworzonej. Ponadto poinformował skarżącego, że żądane umowy i rachunki zostaną udostępnione po ich anonimizacji do 10 stycznia 2016r. Decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej z powodu braku interesu publicznego. Wyjaśnił, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Zważył, że sam wnioskodawca określił wzór tabeli, w formie której oczekuje przedmiotowej informacji, co tym bardziej podkreśla koncepcję jej przetworzenia. Stwierdził, że realizacja wniosku wymagałaby przeanalizowania nie tylko obszernych danych pracowniczych, ale i aktów wewnętrznie regulujących zatrudnienie, ich wyodrębnienie a następnie zestawienie zgodnie z wymaganiami wnioskodawcy we wskazanej tabeli. Nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego, że wnioskowane informacje mają służyć napisaniu artykułu przez wnioskodawcę w celu poszerzenia świadomości mieszkańców gminy w zakresie wykorzystania majątku i zasobów ludzkich. Wskazał, że interes publiczny jest pojęciem szerokim i ulegającym częstej nadinterpretacji. Nie ulega jednak wątpliwości, iż obejmuje on interes wspólnoty a nie indywidualny. Z interesem publicznym mamy do czynienia, gdy celem konkretnego działania ma być osiągnięcie korzyści stanowiącej dużą wartość dla społeczeństwa, swoiste dobro ogółu czy też jego ochrona. Podkreślił, iż wnioskowane dane stanowią informację publiczną, do której zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wgląd ma każdy obywatel. W efekcie powyższego, każdy może uzyskać przedmiotowe informacje, które nie będąc utajnionymi, udostępnia się na wniosek. Tym samym każdy mieszkaniec G. i nie tylko, może, jak określił wnioskodawca, poszerzyć swoją świadomość co do wykorzystania majątku i zasobów ludzkich przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Reasumując, Kierownik ZGK uznał, że uzyskanie przez skarżącego wnioskowanych informacji publicznych przetworzonych nie stanowi interesu publicznego, gdyż ma ono służyć napisaniu przez wnioskodawcę artykułu. Powyższe nie zapewnia realnego wykorzystania pożądanych informacji w celu przysporzenia korzyści społeczeństwu czy też ochrony interesu publicznego, bowiem pozyskanie przedmiotowych danych publicznych w formie przetworzonej ma na celu tylko i wyłącznie indywidualny interes wnioskodawcy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. Z 2015 r., poz. 2058, dalej jako: u.d.i.p.). Organ pouczył stronę, że od niniejszej decyzji przysługuje zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ciągu 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W dniu 7 stycznia 2016r. przekazano skarżącemu kserokopie wnioskowanych umów cywilnoprawnych i rachunków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 stycznia 2016 r. skarżący przekonywał, że artykuł który powstanie i zostanie opublikowany w Gazecie G. ma służyć ogółowi, czyli wszystkim mieszkańcom Gminy. Wskazał, że Zakład Gospodarki Komunalnej nie prowadzi Biuletynu Informacji Publicznej, na którym mogła być opublikowana odpowiedź na złożoną informacje, tak by wraz z artykułem mieszkańcy mogli swobodnie zapoznać się bezpośrednio z wnioskowanymi materiałami. Zarzucił, że rozstrzygnięcie ZGK zmierza jedynie do utrudnienia realizacji konstytucyjnego uprawnienia związanego z jawnością i transparentnością. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że podobnie jak odmowa udzielenia informacji, także odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego. Wywiódł, że art. 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe stanowi wyraźnie, że prasa zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Stwierdził, że przepis ten stanowi niewątpliwie rozwinięcie treści normatywnej art. 61 ust. 1 Konstytucji w takim znaczeniu, że zakodowane w nim prawo podmiotowe może obywatel realizować osobiście, jak też to prawo może się urzeczywistniać za pośrednictwem prasy. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]"r. Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie D. J. zaskarżył w ustawowym terminie powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i zobowiązania organu do udostępnienia informacji określonej w punkcie pierwszym wniosku z dnia 10 listopada 2015r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja narusza jego prawo do informacji publicznej określone w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza także prawa mieszkańców gminy do rzetelnej informacji. Podniósł, że prawo do informacji to przede wszystkim konstytucyjne prawo podmiotowe określone w art. 61 Konstytucji, a w jego ramach obywatel ma uprawnienie do otrzymania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 258/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że w sprawie naruszone zostały przepisy o właściwości z uwagi na to, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej nie jest podmiotem "niebędącym organem władzy publicznej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i nie ma do niego zastosowania tryb zaskarżenia określony w ust. 2 tego artykułu, polegający na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam podmiot. Sąd wskazał, że Zakład Gospodarki Komunalnej jest samorządowym zakładem budżetowym, a nie spółką prawa handlowego, czyli jest jednostką organizacyjną gminy i jako taka działa w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Sąd zaznaczył, że art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. będzie miał zastosowanie do spółek kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, które mają odrębny byt prawny od gminy i funkcjonują zupełnie według zasad cywilnoprawnych. Sąd ocenił, że przepisy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 45, poz. 236 ze zm.) oraz art. 33 ust. 5 i art. 39 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015, poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) wskazują jednoznacznie, że kierownik jednostki organizacyjnej gminy jest organem władzy publicznej w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i do decyzji wydanych przez ten organ zastosowanie znajdzie tryb odwoławczy opisany w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Na skutek skargi kasacyjnej Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej jest podmiotem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i w związku z tym od wydanej przez niego decyzji, strona stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zobowiązał Sąd I instancji do merytorycznego rozpoznania skargi D. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie rozpatrzeniu podlegał wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w formie tabelarycznej, obejmującej dane: imię i nazwisko pracowników ZGK, stanowisko, numer telefonu służbowego, w jakich dniach (niepełny etat) oraz godzinach wykonywana jest praca, imię i nazwisko bezpośredniego przełożonego, datę rozpoczęcia pracy w umowie o pracę a także wymiar etatu. Nie jest sporne, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Przy czym organ wyjaśnił, że nie ma przygotowanych żądanych zbiorów danych. Uzasadnił, że realizacja wniosku wymagałaby przeanalizowania nie tylko obszernych danych pracowniczych, ale i aktów wewnętrznie regulujących zatrudnienie, ich wyodrębnienie, a następnie zestawienie zgodnie z wymaganiami wnioskodawcy we wskazanej tabeli. Powyższe przekonuje, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czego nie neguje też w ogóle skarżący. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 261/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że z uwagi na pracochłonność realizacji wniosku, również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Stanowisko to nie jest odosobnione i w pełni zasługuje na aprobatę. W wyroku z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15 Naczelny Sąd Administracyjny także przekonywująco argumentował, że informacja przetworzona jest przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Zdaniem Sądu, organ wykazał, że musiałby specjalnie dla skarżącego wykonać znaczny nakład pracy, poświęcić znaczny czas i zaangażowanie intelektualne pracowników, którzy musieliby przygotować wnioskowaną dokumentację kosztem pozostałych obowiązków służbowych. Zgodzić się więc należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W rozpatrywanym przypadku skarżący uzasadniał, że żądane dane mają posłużyć do napisania artykułu do lokalnej gazety w celu przyczynienia się do wzrostu świadomości mieszkańców Gminy w zakresie wykorzystania majątku i zasobów ludzkich. Jak argumentował, informacje na temat zatrudnienia pozwolą na ocenę efektywności realizacji zadań i usług przez gminę oraz sposobu wykorzystania środków publicznych. W wyroku z dnia 18 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2129/16 Naczelny Sąd Administracyjny wytłumaczył, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m. in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – op. cit., s. 81, uw. 1, akapit 3). Zdaniem Sądu wniosek skarżącego nie posłużyłby usprawnieniu wykonywania zadań publicznych, a tylko, jak wyjaśniał skarżący, pogłębieniu wiedzy społeczności lokalnej, zatem miałby walor informacyjny. Omawianie w prasie informacji publicznych (tutaj na temat zatrudnienia w ZGK), do których dostęp ma każdy obywatel na równych prawach indywidualnie, nie stanowi okoliczności, która przemawiałaby za istnieniem szczególnego interesu publicznego do żądania udostepnienia przetworzonej informacji publicznej. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezrozumiałym jest też w jaki sposób żądane dane pozwoliłyby na ocenę efektywności realizacji zadań publicznych, skoro nie wynikałoby z nich jakie zadania wykonują poszczególni pracownicy. Zważyć należy również, wobec podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed organem argumentów, że powoływanie się na Prawo prasowe, nie daje uprawnienia do żądania przetworzonej informacji publicznej bez wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm.) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udzielenie lub odmowa powinny nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa (tak NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 1089/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA podkreślał, że aby można było stwierdzić, że wniosek pochodzi od prasy, to wnioskodawca musi udokumentować, że działa w imieniu prasy. Wnioskodawca powinien stosownym dokumentem wykazać, że jest dziennikarzem. W myśl art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo prasowe jest to osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Skarżący natomiast nie wspominał w ogóle, że jest dziennikarzem, ale deklarował chęć napisania artykułu do lokalnej prasy, czyli przekazania żądanych danych lokalnemu społeczeństwu. Zasadnie organ akcentował jednak, że każdy ma prawo dostępu do informacji publicznej. Każda informacja prosta podlega bezwarunkowemu udostępnieniu. Więc każdy może wystąpić o jej udostępnienie. Skoro ustawodawca zastrzegł, że dostęp do informacji przetworzonej wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, to nie można tłumaczyć istnienia takiego interesu publicznego prawem dostępu do informacji publicznej, wyartykułowanym w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy omawianej ustawy konkretyzują właśnie realizację zagwarantowanego w Konstytucji RP w art. 61 prawa do otrzymywania informacji publicznej. Na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., domaganie się od organu analizy posiadanych danych i zestawienia ich w żądaną formę, co wymaga od organu opracowania nowego dokumentu, zawierającego określony zespół danych, uzasadnia wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż wymaga od organu znacznego zaangażowania, kosztem realizacji innych obowiązków. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.