II SA/Ol 56/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz R. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 19 maja 2025 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "wójt", "organ pierwszej instancji") odmówił R.D. (dalej: "skarżący") ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków gospodarczych w zabudowuje zagrodowej na części działki [...]. Stwierdził bowiem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") postanowieniem z 20 listopada 2025 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił, że RDOŚ oparł swoje stanowisko na własnym zarządzeniu z 2 grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Pasłęki PLB280002 (Dz. Urz. Woj.Warm.-Maz. z 2014 r. poz. 3975; dalej: "zarządzenie PZO"), który zgodnie z art. 28 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 z późn. zm.) zawiera tylko wskazania do zmian w istniejących planach miejscowych, jeżeli jest to niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Zarządzenie PZO nie może więc wiązać organu w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił też, że twierdzenie RDOŚ, że projektowana zabudowa będzie stymulować dalszy rozwój zabudowy, nie zostało poparte żadnymi dowodami i stanowi jedynie domniemanie zaistnienia skutków realizacji przedsięwzięcia. Nadto, zauważył, że planowana inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla ptaków objętych ochroną, gdyż nie jest zlokalizowana w południowej części ostoi i znajduje się z dala od jezior, do których to okoliczności odnosi się lp. 5 załącznika nr 6 do zarządzenia POZ. Ponadto, inwestycja będzie stanowić kontynuację zagospodarowania występującego w bezpośrednim sąsiedztwie, tym samym nie będzie spełniać warunku "zabudowy rozproszonej", a nadto nie będzie wyeksponowana. Wyjaśnił, że wyznaczony w raporcie, dotyczącym oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Dolina Pasłęki, bufor 300 m nie przedstawia zasięgu oddziaływania inwestycji, gdyż wynosi on 100 m od granicy inwestycji. W przypadku analizowanej inwestycji nie wskazano żadnych przesłanek (np. przekroczenia norm emisji hałasu, zapylenia czy zanieczyszczeń wód i gleby), które uzasadniałyby zwiększenie zasięgu strefy oddziaływania poza typowy dystans. Podkreślił, że projektowana zabudowa będzie znajdować się w dużo większej odległość od żerowisk ptaków chronionych niż już istniejąca zabudowa, a ponadto ze względu na ukształtowanie terenu, będzie "schowana" za wzgórzem, co dodatkowo ograniczy jakiekolwiek jej oddziaływanie. Twierdzenie RDOŚ, że inwestycja wywoła skutek porzucenia żerowiska przez orlika jest zatem niezgodne z faktami i gołosłowne. W ocenie skarżącego, RDOŚ naruszył również art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, z późn. zm.) oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji") przez uznanie, że analizowane przedsięwzięcie będzie się wiązało z negatywnymi skutkami dla przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Pasłęki PLB280002, gdy raport jednoznacznie wskazał na brak takiego odziaływania. Podkreślił ponadto, że RDOŚ naruszył art. 62 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, gdyż w otoczeniu planowanej inwestycji nie występują przedsięwzięcia w trakcie realizacji ani planowane przedsięwzięcia. Zatem, w raporcie przeanalizowano oddziaływania skumulowane z przedsięwzięciami istniejącymi zgodnie z ww. artykułem. Skarżący wskazał ponadto, że RDOŚ uzgodnił warunki zabudowy dla inwestycji na pobliskiej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 28 listopada 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji, postanowienie RDOŚ wiąże organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi zaś na art. 98 ust. 8 tej ustawy SKO zobligowane było do weryfikacji i oceny postanowienia RDOŚ stanowiącego podstawę do wydania negatywnej decyzji w sprawie. SKO powtórzyło w całości argumentację zawartą w postanowieniu RDOŚ z 29 kwietnia 2025 r. W szczególności stwierdziło, że mimo iż w raporcie z 21 września 2024 r., uzupełnionym 3 grudnia 2024 r., wskazano na brak znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000 i przedmioty ochrony, to nie przedstawiono szczegółowej analizy wykazującej brak negatywnego oddziaływania, a przywołane w raporcie argumenty są ogólne i nie dowodzą braku negatywnego oddziaływania. SKO podkreśliło za RDOŚ, że pojawienie się kolejnych zabudowanych terenów będzie uszczuplało tereny żerowiskowe ptaków szponiastych, gdyż wzrastająca presja osadnicza powoduje kurczenie się siedlisk ptaków oraz stopniowe ich wypieranie z obecnie zajmowanych terenów w inne obszary. Ograniczenie zabudowy wkraczającej w obszary terenów otwartych ma szansę na zachowanie stwierdzonych żerowisk, a tym samym przyczyni się do zachowania stanu ochrony przedmiotów wykorzystujących analizowany obszar. Planowaną inwestycję należy postrzegać jako mogącą oddziaływać na udokumentowane żerowiska ptaków będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 oraz objętych ochroną strefową i potencjalnych miejsc żerowiskowych. Podzieliło ocenę RDOŚ, że realizacja inwestycji będzie stymulować powstawaniem nowych obszarów zabudowanych, a tym samym przyczyni się do dalszego przekształcania terenów otwartych, wzrośnie czynnik antropopresji, płoszenie i niepokojenie z uwagi na postępującą zabudowę. Dojdzie do kurczenia terenów otwartych, co zmniejszy powierzchnię dogodnych siedlisk, zmieni ugrupowania ptaków występujących na analizowanym terenie, będzie prowadziło do stopniowego pogorszenia żerowisk, a w konsekwencji wyparcia z nich gatunków bardziej wrażliwych na czynnik antropopresji jak np. orlik krzykliwy. SKO powtórzyło argument RDOŚ, że efekt kumulacji oddziaływania inwestycji w raporcie nie uwzględnia postępującej w przyszłości zabudowy w tym obszarze, gdyż realizacja analizowanej inwestycji będzie pierwszym krokiem do tego, aby uznać działki sąsiednie za możliwe do zainwestowania. SKO stwierdziło za RDOŚ, że powyższe należy postrzegać jako oddziaływanie negatywne dla przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, z których część, np. kania ruda, orlik krzykliwy, żerują na terenach otwartych. W wyniku realizacji inwestycji zmianie ulegnie nie tylko teren przewidziany pod inwestycję, ale także tereny przylegające do nowo powstałej zabudowy. W przypadku gatunków wrażliwych już samo pojawienie się nowej zabudowy, a także stała obecność ludzi stanowi barierę zarówno środowiskową (zajęcie terenu) jak i psychologiczną (płoszenie). Użytkowanie zabudowy wiązać się będzie z oddziaływaniami stałymi, długoterminowymi. Oddziaływania te w wyniku realizacji zabudowy, doprowadzą do zniszczenia i uszczuplenia siedlisk gatunków ptaków, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000. SKO oceniło, że postanowienie RDOŚ zawiera szczegółową analizę i ocenę, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia z dużym prawdopodobieństwem nie ograniczy się do miejsca posadowienia budynków, granic działki i jej bezpośredniego sąsiedztwa, z uwagi na biologię gatunków występujących w tym terenie i chociaż teren inwestycji nie stanowi głównego żerowiska ptaków drapieżnych, znajduje się w strefie oddziaływania na udokumentowane żerowiska ptaków szponiastych i wchodzi w potencjalne żerowiska lokalnych populacji. W świetle powyższego za nieuzasadniony uznało zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, gdyż analizowane przedsięwzięcie będzie się wiązało z negatywnymi skutkami dla przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Pasłęki PLB280002, a raport oddziaływania na ten obszar nie dowiódł braku takiego odziaływania. Wobec tego uznało, że zasadnie RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO zarzuciło, że stwierdzenie w raporcie dotyczące oddziaływania inwestycji w odległości 100 m od jej granic nie zostało dostatecznie dowiedzione w przedłożonej dokumentacji. Przekazany materiał przedstawia głównie wyniki badań i bardzo ogólne wnioski na temat oceny oddziaływania. Wyjaśniło ponadto, że zarządzenie POZ jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a art. 28 ust. 10 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, nie stanowił podstawy orzekania w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do przedłożonej przez stronę z odwołaniem kopii postanowienia RDOŚ w Olsztynie z 1 czerwca 2012 r., dotyczącego uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia dla innej działki w tym samym obrębie, wskazało, że nie ma ono wiążącego charakteru w tej sprawie, gdyż nie zachodzi tożsamość podmiotowo-przedmiotowa. W złożonej skardze skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO, utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i postanowienia RDOŚ z 29 kwietnia 2025 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że nierzetelnie RDOŚ i SKO oceniły raport, w tym wyniki badań terenowych, powołując się wyłącznie na ogólne dane literaturowe i niespójne założenia, a ponadto bezzasadnie podważyły wnioski raportu o braku negatywnego oddziaływania inwestycji na żerowiska ptaków szponiastych. Stwardził, że odmowa uzgodnienia została oparta na hipotetycznych, spekulatywnych i nieudowodnionych prognozach dotyczących przyszłej, nieplanowanej i nieokreślonej zabudowy sąsiednich terenów. Ponadto, ww. organy błędnie zinterpretowały zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy z o ochronie przyrody w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, pojęcia "znacząco negatywne oddziaływanie" i przyjęły za wystarczające samo stwierdzenie możliwości, a nie dowiedzionego znaczącego prawdopodobieństwa negatywnego wpływu, mimo że raport wykluczał takie oddziaływanie. Powtórzył też zarzut, że zapisy PZO zawierają wskazania jedynie do zmian w planach miejscowych i nie mogą stanowić bezpośredniej przesłanki do odmowy wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśnił również, że raport wprost wskazał, że bufor 300 m został przyjęty jedynie jako zasięg analizy i rozpoznania przyrodniczego (bufor badawczy), a nie jako strefa rzeczywistego oddziaływania inwestycji, oraz jednoznacznie wykazał, że bufor 100 m od obszaru inwestycji w ogóle nie wchodzi w zasięg żerowiska. W tej sytuacji odrzucenie wniosków raportu wymagało od RDOŚ przedstawienia dowodów, dlaczego w tym konkretnym przypadku zasięg oddziaływania miałby być trzykrotnie większy. Dodał, że zabudowa już istnieje w bliższej odległości od żerowisk ptaków, niż planowana jest lokalizacja spornej inwestycji. Skarżący powtórzył ponadto zarzut oparcia oceny, że inwestycja zainicjuje zabudowę w drugiej linii, przez co uszczupli żerowiska ptaków drapieżnych, na domniemaniu przyszłych skutków, a nie rzetelnej prognozie opartej na faktach. Podkreślił też korzystną lokalizację inwestycji jako kontynuacji istniejącej zabudowy, zlokalizowanej w obniżeniu terenu, za naturalnym wzgórzem i pasem zadrzewień, co znacząco ograniczy jej wizualne i przestrzenne oddziaływanie na żerowiska. Zarzucił przy tym, że ww. organy nie oceniły uwarunkowań terenowych. Wywiódł ponadto z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, że obowiązek dowiedzenia znacząco negatywnego oddziaływania spoczywa na organie odmawiającym uzgodnienia. Dodał, że nie każde negatywne oddziaływanie będzie oddziaływaniem "znaczącym". Użycie kwantyfikatora "znacząco" wskazuje, że musi chodzić o negatywne oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę i realnie zagrażającym integralności ostoi. SKO i RDOŚ nie wykazały, w jaki sposób zniszczenie i uszczuplenie siedlisk w przypadku zabudowy zagrodowej na części działki miałoby prowadzić do znaczącej redukcji liczebności kluczowych gatunków lub trwałego zaburzenia równowagi ekologicznej. Skarżący zarzucił, że choć SKO odniosło się do postanowienia RDOŚ z 2012 r., którym uzgodniono warunki zabudowy pobliskiej działki, to nie dostrzegło, że RDOŚ w niniejszej sprawie nie rozważył możliwości zastosowania jakichkolwiek warunków łagodzących, które mogłyby wyeliminować potencjalnie negatywne oddziaływania do poziomu uznawanego za niezagrażający integralności obszaru, co uczyniono w postanowieniu uzgadniającym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia RDOŚ z 29 kwietnia 2025 r. według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie natomiast z ust. 5b przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8, nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie zostało przeprowadzone i zostało zakończone postanowieniem RDOŚ z 29 kwietnia 2025 r. Działka objęta wnioskiem znajduje się bowiem w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Dolina Pasłęki PLB280002, wyznaczonym na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133, ze zm.). Dla tego obszaru obowiązuje zarządzenie RDOŚ z dnia 2 grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Pasłęki PLB280002 (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2014 r., poz. 3975, dalej: "zarządzenie POZ"). Podstawę prawną ww. postanowienia RDOŚ stanowił art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji"). Zaznaczyć należy, że w art. 100 tej ustawy ustawodawca przewidział, że postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1. Z uwagi zaś na to, że postanowienie uzgadniające, o którym mowa w art. 98 ustawy o udostępnianiu informacji, nie jest zaskarżalne (co wynika wprost z art. 98 ust. 8), wydając decyzję w niniejszej sprawie, wójt i SKO mieli obowiązek jego weryfikacji. Z obowiązku tego organy te nie wywiązały się prawidłowo. Wójt w ogóle nie wypowiedział się w tej kwestii, zaś SKO ograniczyło się w zasadzie do powielenia wypowiedzi RDOŚ, bez oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez organ współdziałający (przy uwzględnieniu, że ocenie podlegało stanowisko wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska). Przechodząc do oceny legalności tego postanowienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Na podstawie ust. 2 tego artykułu regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli: 1) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar; 2) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast ust. 3 stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Możliwość znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 oceniana jest w świetle art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wynika to wprost z odwołania się, w art. 98 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, do art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji, na obszarze Natura 2000 mogą być podejmowane przedsięwzięcia, które osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie nie oddziałują na cele jego ochrony określone w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok NSA z 8.07.2012 r. II OSK 1587/10). Niedopuszczalne jest natomiast, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 (por. np. wyrok NSA z 4.10.2016 r. II OSK 3230/14, z 8.06.2018 r. II OSK 1685/16, 1.10.2021 r. II OSK 170/21 czy z 21.03.2024 r. II OSK 1671/21 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Zaznaczyć należy, że powyższe jest zbieżnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji, który zawiera definicję pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000". Przez pojęcie to rozumie się oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Zadaniem organu uzgadniającego jest ustalenie, czy dana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy czym swoje rozważania organ zobligowany jest odnosić w sposób szczegółowy i konkretny do danej inwestycji, a nie ogólnie do tej formy ochrony obszarowej. Inaczej mówiąc organ powinien podać argumentację wskazującą, że realizacja planowanej inwestycji może w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na cel ochrony obszaru Natura 2000 (zob. wyrok NSA z 14.01.2025 r., II OSK 977/22). Konstrukcja art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przekonuje, że wyliczenie w punktach 1-3 jest jedynie wyliczeniem przykładowym, na co wskazuje użycie kwantyfikatora "w szczególności", a co za tym idzie także inne działania mogą zostać zakwalifikowane jako mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Istotne jest przy tym, że w otwartym katalogu działań, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, ustawodawca posłużył się alternatywą, na co wskazuje użycie spójnika "lub", co oznacza, że przesłanką do odmowy realizacji konkretnego zamierzenia będzie już jedno z negatywnych oddziaływań na cele ochrony obszaru Natura 2000. Podkreślenia także wymaga, że art. 33 ust. 1 stanowi, że "zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000". Regulacja ta odnosi się więc nie tylko do działań, które z całą pewnością mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, ale dotyczy działań, w odniesieniu do których istnieje możliwość takiego znaczącego negatywnego oddziaływania. Z powyższego wynika, że art. 33 ust. 1 nie wymaga udowodnienia i niebudzącego wątpliwości wykazania, że działania związane z realizacją przedsięwzięcia będą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a jedynie wykazania możliwości znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi jedynie o hipotetyczną możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000, lecz możliwości potwierdzonej konkretnymi okolicznościami zaistniałymi w danej sprawie (zob. np. wyroki NSA z 22.11.2023 r., III OSK 2888/21 i z 21.01.2025 r., III OSK 2019/24). W ocenie sądu zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące pominięcia przez RDOŚ i SKO oceny wpływu lokalizacji planowanej inwestycji na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Jak podnosił skarżący i autor raportu, teren inwestycji zlokalizowany jest w obniżeniu terenu, za naturalnym wzgórzem i pasem zadrzewień, "jest odizolowane w kierunku żerowiska szpalerem drzew i krzewami oraz wzniesieniem terenu" (zob. m.in. zdjęcia załączone do odwołania). W ich ocenie okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż powoduje, że inwestycja może nie wpływać negatywnie na występujące na tym obszarze gatunki ptaków chronionych. RDOŚ i organy orzekające w sprawie głównej w ogóle nie wypowiedziały się odnośnie do tej kwestii. Nie oceniły też, czy istotna jest okoliczność, że choć z mapki zwartej w uzupełnieniu raportu z 3 grudnia 2024 r. wynika, że mały fragment żerowiska ptaków znajduje się w buforze 300 m od inwestycji, to jak wskazywał autor reportu, w obu miejscach występują odmienne warunki, z czego wywiódł brak negatywnego oddziaływania inwestycji na uszczuplenie żerowisk (zob. raport s. 18 i uzupełnienie raportu s. 4). Autor raportu podał bowiem, że żerowiska te znajdują się na terenach wilgotnych, ekstensywnie użytkowanych łąkach i nieużytkach, natomiast teren inwestycji to wykorzystywane do wypasu koni i bydła pastwisko, które jest ponadto w razie potrzeby koszone (s. 6 oceny oddziaływania i s. 5 pisma uzupełniającego). Zasadnie również skarżący zarzuca, że nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym argument RDOŚ dotyczący skumulowanego oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Analiza oddziaływania skumulowanego badanego przedsięwzięcia wymaga więc jego porównania z przedsięwzięciami, które już istnieją lub co najmniej są realizowane lub zaplanowane. Orzekające w sprawie organy nie wskazały na żadną inwestycję, która spełniałaby te warunki. RDOŚ oceniając inwestycję "w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami realizowanymi, zrealizowanymi i planowanymi w sąsiedztwie rozpatrywanego terenu" nie wskazał żadnego takiego przedsięwzięcia, nie powołał się nawet na rozpoznawanie przez właściwy organ innego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na tym terenie. Nie można natomiast, wbrew stanowisku RDOŚ i SKO, uznać za "planowane przedsięwzięcie" w rozumieniu ww. przepisu hipotetycznej możliwości powstania w bliżej niesprecyzowanej przyszłości jakiejś zabudowy. Nie można też podzielić argumentu, że "O ile sam teren inwestycji nie był wykorzystywany podczas przeprowadzonych badań należy mieć na uwadze, że realizacja inwestycji będzie inicjować coraz to nowe obszary podlegające zabudowaniu, a tym samym przyczyni się do dalszego przekształcania terenów otwartych, wzrośnie czynnik antropopresji, jak również płoszenie i niepokojenie z uwagi na postępującą zabudowę. Dojdzie do kurczenia terenów otwartych, zmniejszając powierzchnię dogodnych siedlisk, zmieniając ugrupowania ptaków występujących na analizowanym terenie, prowadząc do stopniowego pogorszenia żerowisk, a w konsekwencji wyparcia z nich gatunków bardziej wrażliwych na czynnik antropopresji jak np. orlik krzykliwy". Wniosek ten nie wiąże się z ocenianą inwestycją, ale wywodzony jest ze spekulacji o ewentualnej zabudowie sąsiednich terenów w przyszłości. Nadto, nie można uwzględnić argumentu, że "realizacja inwestycji będzie inicjować coraz to nowe obszary podlegające zabudowaniu". Zgodnie z art. 13a ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538) dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej "planem ogólnym". Stosownie do ust. 4 w planie ogólnym: 1) określa się: a) strefy planistyczne, b) gminne standardy urbanistyczne; 2) można określić: a) obszary uzupełnienia zabudowy, b) obszary zabudowy śródmiejskiej. Natomiast jak stanowi ust. 5 plan ogólny w zakresie, o którym mowa w: 1) ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) ust. 4 pkt 2 lit. a, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, istniejąca zabudowa nie będzie miała znaczenia dla dalszej zabudowy danego terenu, gdyż przesądza o tym treść ustaleń zawartych w planie ogólnym gminy. Błędny jest więc wniosek RDOŚ, że "efekt kumulacji oddziaływania" w raporcie nie uwzględnia postępującej zabudowy w przyszłości w tym obszarze. Ocena skumulowanych oddziaływań przedsięwzięcia powinna odnosić się do przedsięwzięć, które co najmniej są planowane, co nie zaistniało w okolicznościach tej sprawy. Nie było więc podstaw faktycznych (organy nie wykazały ich istnienia) do twierdzenia, że skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 będzie znacząco negatywne. RDOŚ uzasadnił odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia opierając się również na przepisach własnego zarządzenia z 2 grudnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Pasłęki PLB280002 (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2014 r. poz. 3975; dalej: "zarządzenie PZO"). Zaznaczyć należy, na co zasadnie wskazało SKO, że jest to akt prawa miejscowego, a więc jego przepisy są wiążące na obszarze działania tego organu (art. 28 ust. 5 i art. 87 ust. 2 Konstytucji). RDOŚ wskazał na istniejące zagrożenie zidentyfikowane w poz. 7 załącznika nr 3 do tego zarządzenia dla przedmiotu ochrony, obejmującego m.in. błotniaka stawowego, orlika krzykliwego i kani rudej. Zagrożenie to zostało opisane jako: "E: Urbanizacja, budownictwo mieszkaniowe i handlowe. Zagrożenie obejmuje głównie południową część ostoi, co wynika zapewne z obecności jezior oraz niewielkiej odległości do aglomeracji miejskich. Szczególnie niebezpieczna dla awifauny jest mieszkalna zabudowa rozproszona. Posiadłości lokalizowane w oddaleniu od istniejącej zabudowy, często w eksponowanych punktach widokowych eliminują rozległe powierzchnie siedlisk wykorzystywanych przez szereg kluczowych dla funkcjonowania ostoi gatunków. Zważywszy, że zmiany mają charakter nieodwracalny znaczenie dla utrzymania właściwego stanu ochrony uznano za wysokie". Z cytowanego zapisu wynika, że choć zagrożenie urbanizacją występuje na całym obszarze chronionym ww. zarządzeniem, to przede wszystkim dotyczy południowej części ostoi w rejonie jezior i aglomeracji miejskich. Nadto, z opisu zagrożenia wynika, że szczególnie szkodliwa dla przedmiotów ochrony jest zabudowa mieszkalna rozproszona, wznoszona "w oddaleniu" od innej zabudowy, w eksponowanych punktach widokowych. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na wykluczenie istnienia tych przesłanek w niniejszym postępowaniu. Zauważyć należy, że przedmiotowy obszar chroniony obejmuje 5 powiatów (elbląski, lidzbarski, braniewski, ostródzki i olsztyński) i 14 gmin (Gietrzwałd, Wilczęta, Braniewo, Godkowo, Lubomino, Olsztynek, Orneta, Braniewo, Miłakowo, Łukta, Świątki, Stawiguda, Jonkowo, Płoskinia (zob. https://crfop.gdos.gov.pl/CRFOP/download/ pdf/PL.ZIPOP. 1393.N2K. PLB280002.B. pdf). Jest to więc znaczny obszar. Teren inwestycji bezspornie położony jest w środkowej części ostoi [...]. Nie wykazano, że występują tam ww. szczególne warunki lokalizacji (to jest: w pobliżu jeziora czy aglomeracji miejskiej) potęgujące przedmiotowe zagrożenie. RDOŚ i SKO nie wykazały również, że sporna inwestycja planowana jest w eksponowanym punkcie widokowym. Takiej tezie przeczą zaś twierdzenia autora raportu i skarżącego, udokumentowane m.in. zdjęciami załączonymi do odwołania, że planowane jest zlokalizowanie inwestycji w obniżeniu terenu, za wzgórzem, osłoniętym drzewami i krzewami od strony żerowisk ptaków. Zaznaczyć również należy że RDOŚ w postanowieniu z 20 listopada 2023 r. stwierdził, że ustalił, iż różnice w wysokości wytyczonego obszaru inwestycji wynosi ok. 7,5 – 8 m, a spadek ok. 12%. Natomiast w postanowieniu z 5 kwietnia 2024 r. ocenił, że przedmiotowa działka znajduje się "w bliskim sąsiedztwie zabudowy miejscowości [...]". Ustalenia te pominął jednak przy ocenie występowania omawianego zagrożenia dla przedmiotu ochrony. O ile zasadne są ogólne uwagi RDOŚ, że "Inwestycje budowlane w krajobrazie otwartym, w oddaleniu od zwartej zabudowy, powodują całkowite wyeliminowanie z areału łowieckiego terenów w promieniu ok. 300 m od zabudowań", to RDOŚ nie wykazał, że lokalizacja planowanej inwestycji w odległości odpowiednio ok. 32 m i 95 m od najbliższej zabudowy (jak podał ten organ na str. 5 postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania z 5 kwietnia 2024 r., na podstawie danych wynikających z mapy ewidencyjnej [zaznaczyć należy, że RDOŚ nie sprecyzował sposobu dokonania tych pomiarów)], można uznać za znajdującą się w oddaleniu od zwartej zabudowy i rzeczywiście mogącą wywołać opisywany skutek. Odmawiając uzgodnienia, RDOŚ powołał się również na zawarte w załączniku nr 6 do zarządzenia PZO wskazania do zmian w istniejącym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (lp. 5), dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, niezbędnych dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony gatunków ptaków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 Dolina Pasłęki PLB280002. Dla jednostki strukturalnej "PRT – przedsiębiorczość, rolnictwo, turystyka", obejmującej m.in. miejscowość [...], RDOŚ wskazał na konieczność wprowadzenia tylko zmian w studium gminy, przez "wprowadzenie zapisów wskazujących na konieczność uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z całkowitym zakazem powstawania nowej zabudowy dla obszaru położonego w granicach obszaru Natura 2000 (obręby ewidencyjne [...]) – nie dotyczy terenów, dla których już uchwalono miejscowe plany, a także rozbudowy, przebudowy i modernizacji istniejących obiektów budowlanych oraz lokalizowania nowej zabudowy na przedłużeniu zwartej zabudowy wiejskiej". Z powyższego wynika, że zakaz zabudowy przedmiotowego terenu nie jest bezwzględny, gdyż dotyczy wyłącznie obszarów nieobjętych planami miejscowymi, a co więcej – nie obejmuje rozbudowy istniejących obiektów budowlanych, a także dopuszcza lokalizowanie nowej zabudowy, choć ograniczonej do przedłużenia zwartej zabudowy wiejskiej. Uwzględniając, że złącznik nr 6 odnosi się do ogólnego aktu planistycznego, który określał politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, obejmujące w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (zob. art. 9 i art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia PZO), a także nie przewiduje konieczności wprowadzenia bezwzględnego zakazu zabudowy m.in. na terenie planowanej inwestycji, co więcej dopuszcza powstanie nowej zabudowy na terenie wiejskim (pod określonym wyżej warunkiem), to nie można uznać za argument przemawiający za odmową uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia samego powołania się na istnienie omawianego zakazu zabudowy w zarządzeniu PZO. Zasadnie skarżący również zarzuca, że RDOŚ kwestionując ustalenia raportu i powołując się na dane dotyczące przedmiotu ochrony, nie konkretyzuje źródeł informacji (poza wskazaniem literatury fachowej i ogólnymi powołaniem się na własne dane, których nie precyzuje i nie podaje terminu przeprowadzenia badań terenowych). Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena zebranego materiału dowodowego przez organ uzasadniała przyjęcie stanowiska, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). Ponownie rozpoznając sprawę RDOŚ przeanalizuje wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla oceny czy przedmiotowe przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar chroniony, czy też nie, to jest zarówno fakty wskazywane przez skarżącego, jak i konkretne dane będące w dyspozycji RDOŚ, a ocenę tę uzasadni, powołując się m.in. na fakty i dowody, które stanowiły podstawę zajętego stanowiska. Sąd zaznacza, że nie przesądza treści postanowienia RDOŚ podjętego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, gdyż zależy to od prawidłowej oceny wszystkich okoliczności tej sprawy, lecz podkreśla, że stanowisko zarówno RDOŚ, jak i orzekających w sprawie organów obu instancji w tym zakresie musi zostać właściwie uzasadnione. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 29 kwietnia 2025 r. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.