II SA/Ol 52/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 19 czerwca 2020 r. radca prawny R. G. działając w imieniu własnym (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie: "czy w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny z dnia 02 marca 2020 r., w sprawie I O 661/19, którym Sąd stwierdził, że w części okresu objętego pozwem (lata 2009-2016) bez wątpienia doszło do zaniżenia przez Gminę Miejską dotacji oświatowej wypłacanej niepublicznym przedszkolom, a zatem wzbogacenia Gminy oraz stanowiskiem Gminy Miejskiej i ww. Sądu, że roszczenie z tego tytułu wygasło: - Gmina do chwili udzielenia informacji publicznej odprowadziła podatek dochodowy od wspomnianego wyżej nadzwyczajnego dochodu, stanowiącego skutek niewykonania zobowiązania (a więc źródła dochodu nie wymienionego w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego)? - Gmina do chwili udzielenia informacji publicznej składała jakiekolwiek deklaracje podatkowe, w związku z uzyskaniem ww. dochodów? - organy skarbowe podjęły wobec Gminy jakiekolwiek postępowanie w celu ustalenia istnienia lub wysokości ewentualnego zobowiązania podatkowego?". Decyzją z "[...]" r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. Uzasadnił, że są one objęte tajemnicą skarbową. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w związku z naruszeniem: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 1429, dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "O.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że żądane informacje jako indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatnika Gminę Miejską, objęte są tajemnicą skarbową, tym samym w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający ograniczenie prawa skarżącego do informacji publicznej; - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci braku właściwego uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji poprzez stwierdzenie, że żądane informacje dotyczące podatnika Gminy Miejskiej objęte są tajemnicą skarbową bez przedstawienia ustaleń i oceny w tym zakresie oraz przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, ograniczając się jedynie do lakonicznego oświadczenia o stwierdzeniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę skarbową. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie wnioskuje o uzyskanie konkretnych, indywidualnych danych podatnika zawartych w deklaracjach, gdyż te chronione są tajemnicą skarbową. Informacje żądane przez skarżącego mogą stanowić jedynie potwierdzenie lub zaprzeczenie tego, czy w opisanej we wniosku sytuacji Gmina Miejska - odprowadziła podatek dochodowy od wskazanego tam nadzwyczajnego dochodu, czy składała jakiekolwiek deklaracje podatkowe w związku z uzyskaniem wskazanego tam dochodu, jak również czy organy skarbowe podjęły wobec Gminy jakiekolwiek postępowanie w celu ustalenia istnienia lub wysokości ewentualnego zobowiązania podatkowego. Pytania te nie dążą do uzyskania danych stanowiących tajemnicę skarbową, a jedynie do uzyskania odpowiedzi, czy Gmina Miejska jako określony podmiot jest podatnikiem podatku dochodowego od wspomnianego we wniosku nadzwyczajnego dochodu, stanowiącego skutek niewykonania zobowiązania. Według skarżącego żądane w niniejszej sprawie informacje są zakresowo węższe od tych wskazanych w art. 293 O.p. i nie zawierają w sobie żądania udzielenia informacji objętych tajemnicą skarbową. Skarżący nie domaga się ujawnienia konkretnych informacji znajdujących się w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatnika Gminę Miejską, np.: wysokości zapłaconego podatku, ujawnienia numerów poszczególnych spraw postępowania podatkowego, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, czy indywidualnych danych z akt podatkowych, itp. W ocenie skarżącego, informacja o tym, czy został wymierzony lub uiszczony podatek nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "tajemnicy skarbowej", bowiem nie obejmuje indywidualnych danych zawartych w deklaracji lub w innych dokumentach składanych przez podatnika. Stanowi to informację publiczną o charakterze ogólnym, dotyczącą sprawy publicznej i sfery faktów znanych organowi z urzędu. Skarżący akcentował, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarza szansę sprawowania społecznej kontroli dla wszystkich obywateli, a uzyskanie żądanych informacji, jako realizacja obywatelskiego prawa do informacji publicznej, sprzyja zasadzie jawności życia publicznego i transparentności władzy publicznej, jak również zasadzie jawności finansów publicznych. Wskazał, że w niniejszej sprawie żądane informacje stanowią informację publiczną, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych. Ciężary publiczne dotyczą konkretnych podmiotów, więc pytania o konkretny rodzaj ciężaru publicznego, którym ewidentnie są obciążenia podatkowe, w połączeniu z konkretnym podmiotem (tj. Gminą Miejską) nie może z tego względu, że związane jest z konkretnym podmiotem, wyłączać kwalifikowania takich pytań jako wniosku o udzielenie informacji publicznej, a samej żądanej informacji jako informacji publicznej ze względu na tajemnicę skarbową określoną w art. 293 § 1 O.p. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że żądane informacje w postaci danych dotyczących okoliczności odprowadzenia podatku od konkretnego dochodu, wykazania tego podatku w deklaracji oraz weryfikacji przez organ wysokości zobowiązania podatkowego, mieszczą się w pojęciu danych objętych tajemnicą skarbową, o których mowa w art. 293 § 1 i § 2 pkt 3 i 4 Ordynacji podatkowej. Wskazał, że w tym przypadku nie ma też zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 293 § 3 O.p. Podkreślił, że dostęp do indywidualnych danych podatników ograniczony jest przepisami ustawy - Ordynacja podatkowa, które stanowią, że indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Takie brzmienie przepisu art. 293 O.p. oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Wyjaśnił, że istotę tajemnicy skarbowej stanowi wyłączenie jawności indywidualnych danych zawartych we wszelkich dokumentach jakie podatnik, płatnik, inkasent składa organowi podatkowemu, a także, jakie znajdują się w dokumentach tego organu lub pozyskanych przez organ informacji na temat tych danych. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem lakoniczności uzasadnienia decyzji organu I instancji. Zauważył, że Naczelnik Urzędu Skarbowego odmawiając udostępnienia informacji publicznej dokonał oceny, odniósł się do definicji tajemnicy skarbowej, wskazał źródła, z których musiałby korzystać, by pozyskać wnioskowane informacje - dokumentacja rachunkowa organu podatkowego, dane zawarte w deklaracjach bądź też w aktach dokumentujących czynności sprawdzające, a co za tym idzie wykazał, że zaistniały wszystkie przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Wskazał, że podtrzymuje stanowisko, iż żądane informacje nie są objęte tajemnicą skarbową. Powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie nie było to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował skarżący, są informacją publiczną i czy organy administracji skarbowej są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia takiej informacji, co kwestia tego, czy ze względu na treść przepisu art. 293 O.p. (zasady ochrony tajemnicy skarbowej) w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskującego zakresie. Wskazał, że zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępniania tego rodzaju danych. W obecnym stanie prawnym ustawodawca szczegółowo zakreślił ramy legislacyjne tajemnicy skarbowej, które stanowią lex specialis w odniesieniu do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Wynika to z treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasad i trybu udzielania informacji, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podtrzymał stanowisko, że wnioskowane dane dotyczące okoliczności związanych z konkretnym źródłem przychodów i odprowadzenia podatku od tego konkretnego dochodu, wykazania tego podatku w deklaracji podatkowej zindywidualizowanego podatnika (Gminy Miejskiej) oraz weryfikacji przez organ wysokości zobowiązania podatkowego z tego tytułu, bezspornie mieszczą się w pojęciu danych objętych tajemnicą skarbową. Podał, że podobny pogląd dotyczący tajemnicy skarbowej wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 5 maja 2018 roku, sygn. akt II SA/O1 8/18, wskazując, że dane dotyczące podatników mogą być ujawniane jedynie od strony zbiorczej. Jednocześnie podkreślił, iż każdy przypadek udostępniania danych zawartych we wszelkich dokumentach podatkowych jest ściśle unormowany, tak co do podmiotów, którym można udostępnić te dane, jak i zakresu, w jakim to może nastąpić. Regułą jest bowiem wykorzystywanie informacji znajdujących się w posiadaniu organu podatkowego tylko wewnątrz jego struktur organizacyjnych i wyłącznie dla potrzeb podatkowych, natomiast wszelkie wyjątki muszą być expressis verbis określone przepisami prawa. Dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową (zob. wyroki NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1060/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., II SA/Wa 970/06, LEX nr 284503 i z dnia 26 maja 20010 r., II SA/Wa 414/10, LEX 674497). Pismami z 1 lutego i 5 lutego 2021 r. strony zgodnie wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i h) u.d.i.p., gdyż dotyczą majątku publicznego (majątku jednostki samorządu terytorialnego) i ciężarów publicznych, którymi niewątpliwie są obciążenia podatkowe. W sytuacji, gdy wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji publicznej organ wezwany do jej udostepnienia ma obowiązek ją udzielić, jeżeli znajduje się w jej posiadaniu i stwierdzi, że prawo do wnioskowanej informacji publicznej nie podlega ograniczeniu na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W takich przypadkach organ zobowiązany jest odmówić udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Organy orzekające stwierdziły bowiem, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 O.p. Zgodnie z tym przepisem indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. Istota sporu dotyczy wykładni pojęcia "indywidualne dane". W ocenie skarżącego skoro wnioskowane informacje dotyczą finansów publicznych nie stanowią indywidualnych danych, lecz informację publiczną, która powinna być udostępniona na ogólnych zasadach w trybie u.d.i.p., w celu umożliwienia realizacji obywatelskiego prawa do kontroli działania i majątku podmiotów publicznych. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ analiza przepisów Ordynacji podatkowej, w których unormowane zostały zasady udostępniania informacji objętych tajemnicą skarbową, prowadzi do wniosku, że zakres tajemnicy skarbowej należy rozumieć możliwie szeroko i dotyczy wszelkich danych dotyczących skonkretyzowanego obowiązku podatkowego, a nadto ustawa ta umożliwia dostęp do informacji publicznych objętych tajemnicą skarbową. W wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1785/15 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sad Administracyjny przekonywująco argumentował, że indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową to w szczególności dane osobowe, takie jak imiona, nazwiska, numer PESEL, NIP. Nie można jednak ograniczać zakresu tajemnicy skarbowej tylko do tego rodzaju danych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki. Obejmuje ona indywidualne dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13, a także: C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1474 oraz: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2009, s. 1106). W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko od strony zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13 oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1230/11). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12 wyraził pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, że dane o przedmiocie opodatkowania podatkiem podlegają tajemnicy skarbowej na podstawie art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Dostrzeżono, że informacje dotyczące wskazanego podatnika - wpłaty podatku oraz przedmiot wpłaty - stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 Ordynacji podatkowej. NSA uznał, że brak jest możliwości udzielenia takich informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz art. 299 powołanej ustawy i niebędącej stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Także w wyroku z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 246/17 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do konkretnego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), także opłaconych zaliczek na podatek. NSA wskazało, że tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2011, str. 1162). Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1844/18 (publ. w CBOSA), podkreślając, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje odnoszące się do danego podmiotu. W związku z powyższym prawidłowo organy orzekające argumentowały, że ponieważ zapytanie dotyczy zindywidualizowanego podatnika i opodatkowania konkretnego dochodu, obowiązuje ich tajemnica skarbowa. Do przestrzegania tajemnicy skarbowej zobowiązuje w szczególności art. 294 § 1 O.p. Ujawnienie tajemnicy skarbowej, stanowi występek zagrożony karą pozbawienia wolności (art. 278 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej – Dz. U. z 2021 r. poz 422). Na podstawie art. 294 § 5 O.p. tajemnicy skarbowej nie muszą przestrzegać podmioty, których dotyczą informacje objęte tajemnica skarbową. W realiach niniejszej sprawy na uwagę zasługuje szczególnie art. 299b § 1 i § 2 O.p. Przepisy te stanowią, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej może wyrazić zgodę na ujawnienie przez naczelników urzędów skarbowych, naczelników urzędów celno-skarbowych, dyrektorów izb administracji skarbowej, określonych informacji stanowiących tajemnicę skarbową, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę inną niż skarbowa i objętych ochroną na podstawie odrębnych ustaw, wskazując jednocześnie sposób udostępnienia i wykorzystania ujawnianych informacji (§ 1). Wyrażenie zgody, o której mowa w § 1, może nastąpić wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz gdy jest to konieczne dla osiągnięcia celów kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej lub postępowania podatkowego lub jeżeli ujawnienie tych informacji urzeczywistni prawo obywateli do ich rzetelnego informowania o działaniach organów podatkowych i jawności życia publicznego (§ 2). Treść tego ostatniego przepisu nawiązuje do konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), co przekonuje, że tajemnicą skarbową mogą być objęte również informacje dotyczące obowiązku podatkowego podmiotu publicznego, a uzyskanie informacji objętej tajemnicą skarbową jest możliwe tylko w trybie Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 1522/19, publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.