II SA/Ol 505/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Gminy Srokowo z dnia 15 marca 2022 r., nr XLII/230/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Srokowo za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej oraz szkoleniach i ćwiczeniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy Srokowo (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: u.o.s.p.) oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej jako: u.s.g.) podjęła uchwałę nr XLII/230/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Srokowo za uczestnictwo w działaniach ratunkowych, akcji ratowniczej oraz szkoleniach i ćwiczeniach pożarniczych. Na powyższą uchwałę skargę wywiódł Prokurator Rejonowy w Kętrzynie (dalej jako: Prokurator, skarżący) zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 15 ust. 2, art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p.; art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 40 ust. 1 u.s.g. przez: wskazanie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że strażak ratownik OSP otrzymuje ekwiwalent pieniężny w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lun ćwiczeniach za 1 godzinę, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; - wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Nr VI/43/2019 Rady Gminy Srokowo z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych za udział w działaniach ratowniczo – gaśniczych lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Srokowo, w sytuacji gdy zgodnie z art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p. poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna ich podjęcia; wskazanie w § 4, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r.", co budzi uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika konieczność naliczania ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rada ustaliła zaś wysokość ekwiwalentu "za 1 godzinę", przez co dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 20 czerwca 2022 r. Nowa ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy obowiązujące dotychczas uchwały. Poprzednie uchwały w sprawie w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły moc obowiązującą w momencie wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, z którym została wyeliminowana podstawa prawna ich podjęcia. Treść § 4 zaskarżonej uchwały budzi uzasadnione wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Skoro w § 4 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., to nie wiadomo, od jakiej daty uchwała obowiązuje. Adresat, który odczytuje taką normę nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty dziennej czy też po upływie vacatio legis. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania, uznając zarzuty skargi za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uu.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia również, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu, tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się bowiem wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. "Sprzeczne z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. będą również postanowienia uchwały rady gminy niezgodne z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.). Oznacza to, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest podjęła w dniu 15 marca 2022 r. uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Srokowo za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej oraz szkoleniach i ćwiczeniach pożarniczych, której w sposób zasadny Prokurator zarzucił naruszenie wyszczególnionych wyżej przepisów prawa. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Redakcja cytowanego przepisu nie może nasuwać wątpliwości co do tego, że ekwiwalent w określonej wysokości przysługuje nie za "za 1 godzinę" – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak wskazuje się literaturze przedmiotu, system "rozpoczętej godziny" nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o OSP wyraźnie wskazano, że ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (zob.: D.P. Kała, Ochotnicze Straże Pożarne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 159). Tak więc zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów dotyczących liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. co do tego czy stawkę ekwiwalentu należy wypłacać w wysokości proporcjonalnej do ilości minut, które upłynęły w danej godzinie. Możliwe byłyby również rozbieżności co do tego, od jakiego mementu ekwiwalent powinien być naliczany np. od zgłoszenia wyjazdu, zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, CBOSA). Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi należy podnieść, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm., dalej "u.o.p."). W art. 28 ust. 1 u.o.p. zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Srokowo wypełniła obowiązek wynikający z poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę z 28 marca 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 17 grudnia 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z 28 marca 2019 r., skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Uzasadniony okazał się też zarzut Prokuratora kwestionujący § 4 uchwały, w którym przyjęto, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r". Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych, że taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego (np. wyroki WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 125/20 i 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 478/22; WSA w Warszawie z 5 listopada 2020 r, sygn. akt VIII SA/Wa 382/20; WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Ke 421/20; WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wr 125/22 i 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 515/20, CBOSA). Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie zatem z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaści dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4, jak stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 4 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, CBOSA). Zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Srokowo. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.