II SA/Ol 501/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi A. M., R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. przyznaje adwokatowi P. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. Wójt [...] (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił A.M. i R.R. (dalej jako: strona, wnioskodawcy lub skarżący) wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki [...]. Organ I instancji stwierdził bowiem, że w sprawie nie ma zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej jako: u.p.p.u.w.). W złożonym zażaleniu wnioskodawcy zarzucili, że ww. postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia z urzędu czynności zmierzających do wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy oraz pominięcie wyjaśnień złożonych przez strony. Wskazali ponadto na naruszenie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. przez nieprzekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 1, art. 1a, art. 4 u.p.p.u.w. Stwierdziło, że przedmiotowa nieruchomość jeszcze w 2020 r., a więc także 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem o funkcji handlowo-usługowej (sklep). Powyższe wynika z treści zawiadomień o zmianach w księdze wieczystej i EGiB, a także strony we wniosku z 6 sierpnia 2021 r. przyznały, że dopiero 20 maja 2020 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego na ww. działce na budynek mieszkalny. W konsekwencji, prawidłowo organ I instancji uznał, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności. Kolegium oceniło, że bez znaczenia było, że organ budowalny stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz że została zmieniona funkcja budynku. Podkreśliło, że przesłanki warunkujące przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Za bezzasadny uznało argument skarżących, że wójt nie powinien stosować art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., lecz uwzględnić późniejszą zmianę sposobu użytkowania budynku jest. Wywiodło ponadto, że zasady stosowania art. 13 u.p.p.u.w., który dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po oddaniu budynku mieszkalnego do użytkowania, są takie jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, jedyną różnicą jest data przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, którą jest data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżący powtórzyli zarzuty naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w., które zawarli w zażaleniu. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie wydania zaświadczenia o przekształceniu, zgodnie z wnioskiem. Skarżący wywiedli, że po zmianie sposobu użytkowania budynku, przedmiotowa działka stała się gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, a w myśl art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. zapis "po dniu 1 stycznia 2019 r." oznacza każdy dzień następujący po tej dacie, a nie w tym dniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 7 września 2022 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego w całości podtrzymał skargę wywiedzioną przez wnioskodawcę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazując i oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części. Pełnomocnik z urzędu wniósł ponadto o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność mieszkalnej funkcji budynku, faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przez skarżącego jako miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, a nie indywidualnym aktem administracyjnym. Przy czym niezależnie od uregulowanych w k.p.a. zasad dotyczących wydawania zaświadczeń, należy także uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 u.p.p.u.w.). Ponadto w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia (art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w.). Wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności, w trybie przepisów u.p.p.u.w., jest możliwe w przypadku, gdy dana nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Zgodnie zaś art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w. przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przy czym w myśl art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. jeżeli po 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. W takim wypadku – stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.p.u.w. właściwy organ wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Zatem art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. wprowadził instytucję tzw. "opóźnionego" przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu do projektu ustawy chodziło o objęcie jej zapisami gruntów, które po 1 stycznia 2019 r. zostaną zabudowane budynkami wielorodzinnymi lub jednorodzinnymi, dla których momentem przekształcenia byłoby oddanie budynku do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem handlowo-usługowym. Nie jest także sporne, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowego na funkcję mieszkalną została wydana 28 lutego 2020 r., a Starosta wydał 20 maja 2020 r zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W powyższym, stanie faktycznym organy stwierdziły, że przedmiotowa działka nie spełnia wymogów ustawowych, niezbędnych do uznania, że nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Organy obydwu instancji uznały, że w świetle art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. decydujące znaczenie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt nie był zabudowany na cele mieszkaniowe. Należy jednak zauważyć, że gdyby przedmiotowy grunt był tak zabudowany w dniu 1 stycznia 2019 r., to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności nastąpiłoby z mocy art. 1 u.p.p.u.w. W takim wypadku art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. w ogóle nie miałby zastosowania. Ponadto literalne odczytywanie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prowadzi do wewnętrznej sprzeczności. Z jednej strony bowiem przepis wprowadza warunek zabudowania gruntu, czyli istnienia zabudowy mieszkaniowej na gruncie na dzień 1 stycznia 2019 r., z drugiej zaś – stanowi o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, czyli obiektu, który na dzień 1 stycznia 2019 r. może w ogóle nie istnieć. Zatem przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez organy prowadziłoby do sytuacji, w której nie sposób byłoby ustalić - w odniesieniu do różnych stanów faktycznych - w którym momencie – pomimo niezakończonej (w rozumieniu Prawa budowlanego) inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego - grunt można byłoby uznać za zabudowany na cele mieszkaniowe. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. należy odczytywać w taki sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, to niezależnie od daty, w jakiej to zabudowanie nastąpi, spełniony zostanie warunek niezbędny do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności. W takim wypadku jednak skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpi dopiero z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Reasumując, cezura czasowa "z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania" statuowana art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. implicite łączy nierozerwalnie ze sobą skutek w postaci "prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności" z jego przyczyną (hipotezą), czyli "na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji powyższego analiza art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prowadzi do wniosku, że przesłanka (przyczyna) przekształcenia, tj. zabudowa gruntu na cele mieszkaniowe ma zaistnieć z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, a nie retrospekcyjnie, tj. 1 stycznia 2019 r. Odmienna interpretacja, prezentowana przez organy, prowadzi do rozerwania koherencji czasowej pomiędzy hipotezą, a dyspozycją rzeczonego artykułu, ze szkodą dla jego normatywnego celu i funkcji, wywiedzionego wprost z jego artykulacji werbalnej. Taka interpretacja powołanego przepisu jest też zgodna z intencją ustawodawcy, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy, w którym wskazano, że jednym z celów ustawodawcy było zakończenie praktyki periodycznego uchwalania kolejnych ustaw przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie zaś wykładni zaprezentowanej przez organy administracji, w perspektywie kilku lat, doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym, co ponownie generowałoby takie same problemy, jakie spowodowały podjęcie inicjatywy legislacyjnej, zakończonej uchwaleniem u.p.p.u.w. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, czy w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt był zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.p.p.u.w., a jedynie to, czy grunt, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, był zabudowany na cele mieszkaniowe w dacie oddania budynku mieszkalnego do użytku. O ile warunek ten został spełniony, to prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności z mocy prawa. W konsekwencji organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżących mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18). Złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.