II SA/Ol 486/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 20 marca 2020 r., nr III/25/20 w sprawie zmiany uchwały nr III/25/19 Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 22 marca 2019 roku dotyczącej regulaminu przyznawania stypendiów uzdolnionym uczniom pobierającym naukę w szkołach podstawowych na terenie Miasta i Gminy Pasłęk stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz wzorową ocenę z zachowania".

Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 20 marca 2020 r., nr III/25/20, w sprawie zmiany uchwały nr III/Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 22 marca 2019 roku dotyczącej regulaminu przyznawania stypendiów uzdolnionym uczniom pobierającym naukę w szkłach podstawowych na terenie Miasta i Gminy Pasłęk. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność z prawem zapisów uzależniających przyznanie uczniowi stypendium za szczególne osiągnięcia w nauce od uzyskania wzorowej oceny z zachowania. Wskazał, że wprowadzenie dodatkowego kryterium wzorowej oceny z zachowania, jako jednej z przesłanek uzyskania stypendium za szczególne osiągnięcia w nauce, nie wiąże się z bezpośrednim odzwierciedleniem osiągnięć ucznia w nauce, jak to ma miejsce w przypadku uzyskiwania ocen oraz odnoszenia sukcesów przez ucznia podczas uczestnictwa w olimpiadach i konkursach z poszczególnych przedmiotów szkolnych. Podnosząc powyższe zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "oraz wzorową ocenę z zachowania". W odpowiedzi na skargę Gmina Pasłęk wskazała, że stanowisko Wojewody zostało przekonująco uzasadnione, dlatego brak jest podstaw do kwestionowania skargi. Podniosła ponadto, że uchwałą z dnia 25 czerwca 2020 r., nr VI/53/20, Rada Miejska w Pasłęku dokonała zmiany uchwały z 2019 r., wykreślając z jej treści zaskarżone wyrażenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy podjęty akt nie miał cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W myśl art. 18 ust.2 pkt 14 a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 506 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Oprócz powyższego przepisu, w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazany został art. 90 t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz.1481 ze zm.) i to ta norma stanowiła materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tą regulacją jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (ust. 1 pkt 2), a w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze (ust. 4). Rację ma Wojewoda i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę tę podziela, że katalog spraw przekazanych powyższym przepisem do uregulowania uchwałą rady gminy jest zamknięty i tylko w ramach tego upoważnienia może być regulowany. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca co do innych kwestii, wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Zatem uzależnienie możliwości uzyskania stypendium za szczególne osiągnięcia w nauce od dodatkowej, całkowicie niezależnej i niezwiązanej z tymi osiągnięciami przesłanki w postaci wzorowej oceny z zachowania, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty. Jedynym kryterium przyznania tej formy wsparcia powinno być uzyskiwanie przez uzdolnionego ucznia konkretnych osiągnięć i wyników w nauce. Żadne inne kryteria, poza tymi osiągnięciami, nie mogą stanowić podstawy przyznania tego rodzaju stypendium, a tym samym, nie mogą stanowić podstawy realizacji przez gminę zadania wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Okoliczności tej, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie kwestionuje także organ. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd z mocy art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ zarówno skarżący jak i organ złożyli zgodne wnioski w tym zakresie.