II SA/Ol 453/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. A. na czynność Burmistrza Miasta B. w sprawie zaniechania dotyczącego zapewnienia zgodnego z przeznaczeniem użytkowania terenu. postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 26 maja 2026 r. M. A. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na "czynności i zaniechania" Burmistrza Miasta B. (dalej jako: Burmistrz, organ) dotyczące zapewnienia zgodnego z przeznaczeniem użytkowania terenu obejmującego działki nr [...] i [...] obręb [...] w B. Wyjaśniła, że przedmiotem sprawy jest brak spójnych i skutecznych działań organów administracji publicznej w zakresie zapewnienia zgodności sposobu użytkowania terenu z jego przeznaczeniem, wynikającym z dokumentacji inwestycyjnej, wykonanej w związku z przebudową drogi wewnętrznej w rejonie ul. [...] i ul. [...] w 2025 r. Podała, że w ramach inwestycji wykonano nową nawierzchnię drogi oraz zagospodarowano przyległy pas jako pas zieleni/teren biologicznie czynny. Teren ten jest regularnie wykorzystywany do parkowania i manewrowania pojazdami, intensywnie degradowany poprzez rozjeżdżanie i faktycznie przekształcony w przestrzeń parkingową. Skarżąca wskazała, że w toku korespondencji z Burmistrzem wskazywała również na potencjalne naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), organy jednak nie przeprowadziły jednoznacznej analizy tej kwestii. W sprawie podnosiła również obowiązki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca jest zobowiązany utrzymywać teren w należytym sanie technicznym i estetycznym oraz użytkować go zgodnie z przeznaczeniem. Zarzuciła, że organy administracji publicznej prezentowały wzajemnie sprzeczne stanowiska, dotyczące charakteru i sposobu użytkowania przedmiotowego terenu. Podkreśliła, że istotą sprawy nie jest "spór interpretacyjny ani polemika ze stanowiskami organu, lecz zaniechanie skutecznego wykonania obowiązków publicznoprawnych przez organ, polegające na braku doprowadzenia do zgodnego z projektem i przeznaczeniem sposobu użytkowania terenu po zakończeniu inwestycji". Podała, że pomimo zgłaszanych nieprawidłowości organ nie doprowadził do trwałego przywrócenia funkcji jako terenu zielonego i toleruje jego faktyczne przekształcenie w przestrzeń parkingową. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się zaniechania oraz nie zapewnił zgodnego z przeznaczeniem użytkowania terenu obejmującego przedmiotowe działki, wynikającego z dokumentacji inwestycyjnej sporządzonej w związku z przebudową drogi wewnętrznej; 2. stwierdzenie, że dotychczasowe działania i stanowisko organu nie doprowadziły do usunięcia stanu niezgodnego z przeznaczeniem terenu ani do zapewnienia jego funkcji, jako terenu biologicznie czynnego (zieleni); 3. zobowiązanie Burmistrza do podjęcia skutecznych i trwałych działań zmierzających do przywrócenia zgodnego z przeznaczeniem terenu, wynikającego z dokumentacji inwestycyjnej oraz obowiązujących przepisów prawa; 4. zobowiązanie organu do doprowadzenia do faktycznego wyeliminowania stałego wykorzystywania przedmiotowego terenu jako miejsca postoju i manewrowania pojazdów, w sposób zapewniający jego funkcję jako terenu zieleni; 5. zobowiązanie organu do dokonania jednoznacznego, spójnego i merytorycznie uzasadnionego ustalenia charakteru oraz funkcji przedmiotowego terenu, w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązków publicznoprawnych; 6. stwierdzenie, że dotychczasowe działania organu nie zapewniły realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności obowiązków w zakresie utrzymania terenu związanego z obiektem budowlanym w należytym stanie oraz zgodnie z jego przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pierwsze pismo skarżącej w sprawie parkowania pojazdów wzdłuż posesji wpłynęło do urzędu w 2019 r. Wskazał, że teren przyległy bezpośrednio do drogi wewnętrznej ma charakter nieutwardzony (klepisko) i nie został urządzony jako zieleniec ani nie stanowi obiektu budowlanego. Dodał, że furtka z posesji skarżącej ma charakter pomocniczy, zlokalizowana jest na tyłach posesji. Nie można więc mówić o pozbawieniu lub ograniczeniu z korzystania z nieruchomości przez skarżącą. Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz podniósł, że dostrzega fakt parkowania pojazdów na terenie nieutwardzonym, jednak zjawisko to wynika z uwarunkowań przestrzennych i ograniczonej liczby miejsc postojowych; nie stanowi to natomiast zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nie tworzy podstaw do interwencji w trybie przepisów Prawa budowlanego. Podkreślił, że teren ten nie stanowi urządzonego terenu zieleni ani formalnie wyodrębnionego zieleńca. Jest to obszar nieutwardzony o charakterze pomocniczym względem drogi, nie jest więc objęty szczególną ochroną prawną. Brak jest podstaw do przyjęcia, że organ był zobowiązany do jego utrzymania w określonej, sformalizowanej funkcji. Konkludując, organ wskazał, że skarga opiera się na błędnym założeniu, iż organ posiada obowiązek prawny doprowadzenia terenu do określonego sposobu zagospodarowania i eliminacji określonych zachowań użytkowników drogi, podczas gdy teren nie jest obiektem budowlanym, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego, brak jest naruszenia przepisów materialnych, a działania organu mieszczą się w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, że wyszczególnienie w art. 3 p.p.s.a. aktów i czynności ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęciem czynności (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556 i powołane tam piśmiennictwo). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na czynności i zaniechania dotyczące zapewnienia zgodnego z przeznaczeniem użytkowania terenu działek nr [...] i [...] obręb [...] w B., zarzucając brak oczekiwanej reakcji na faktyczne użytkowanie biologicznie czynnego pasa zieleni znajdującej się w pasie drogowym na przestrzeń parkingową. Podnoszone przez skarżącą kwestie nie mieszczą się w opisanym w art. 3 p.p.s.a. katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazać należy, że ustawodawca przewidział kontrolę sądową aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 oraz w ograniczonym zakresie bezczynności organów administracyjnych lub prowadzenie przez nie postępowania sposób przewlekły. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie toczy się bowiem żadne postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, które organ powinien zakończyć wydaniem stosownego aktu lub podjęciem wymaganej czynności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadanie te obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Natomiast w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej jako: u.d.p.), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Jak stanowi natomiast ust. 2 pkt 4 tego przepisu, zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W tym miejscu należy podkreślić, że problematyka związana z utrzymaniem i ochroną pasa drogowego nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie dotyczy realizacji obowiązków związanych z realizacją interesów konkretnego podmiotu, dla którego to działania ustawa przewiduje określony tryb postępowania w indywidualnej sprawie, przewidziany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że "akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku" (postanowienie WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 999/23). Z cytowanej powyżej tezy wynika, że czynność (a co za tym idzie bezczynność) z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie wtedy, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu. Z przepisów u.d.p. nie wynika dla gminy lub jej organów obowiązek niezwłocznego podjęcia wnioskowanych przez mieszkańców gminy czynności w zakresie zdefiniowanym w art. 4 pkt 20-22 u.d.p., to jest utrzymania i ochrony drogi gminnej oraz zieleni przydrożnej. Są to bowiem zagadnienia, które nie dotyczą indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej. Przepisy ustawy u.d.p. (a także przepisy § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.), do których odwołuje się skarżąca, nie statuują takiego uprawnienia skarżącej polegającego na żądaniu podjęcia przez organ w trybie administracyjnym czynności zmierzających do zapewnienia zgodnego z przeznaczeniem użytkowania terenu, wynikającego z dokumentacji inwestycyjnej sporządzonej w związku z przebudową drogi wewnętrznej w celu zapewnienia jego funkcji, jako terenu biologicznie czynnego (zieleni) oraz zobowiązania organu doprowadzenia do faktycznego wyeliminowania stałego wykorzystywania przedmiotowego terenu jako miejsca postoju i manewrowania pojazdów, w sposób zapewniający jego funkcję jako terenu zieleni. Brak jest zatem podstawy prawnej do nakazania organowi podjęcia działań jakich domaga się wnosząca skargę. Oznacza to, że nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność organu w sprawie, w której brak jest materialnoprawnej podstawy do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie odnosi się w istocie do zaniedbań i nienależytego wykonywania zadań przez właściwy organ a więc nosi w istocie cechy skargi powszechnej uregulowanej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga z art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 2082/23) Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., postanowił o odrzuceniu skargi.