II SA/Ol 45/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. K., W. K. na czynność Burmistrza J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 27 października 2022 r. B. J. (dalej jako: "organ") zawiadomił M. i W. K. (dalej jako: "skarżący"), że na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako: "p.g.k") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. poz. 1368, dalej jako: "rozporządzenie"), został z urzędu zmieniony numer porządkowy dla nieruchomości - budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym nr [...] w obrębie P., gmina J. - z numeru 1na numer 1A. Pismem z 10 listopada 2022 r. skarżący zwrócili się do organu o przedstawienie motywów zmiany numeru porządkowego. W piśmie z 15 listopada 2022 r. organ przytoczył treść § 9 ust. 6 rozporządzenia i wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona numerem 1 była podzielona fizycznie i znajdowała się na dwóch odrębnych działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...]. W ramach wprowadzenia ładu w obszarze numerów obiektów mieszkalnych dokonano zmiany numeracji adresowej przedmiotowej nieruchomości jak wyżej. Spowoduje to uporządkowanie kwestii meldunkowych, a w przyszłości ułatwi odnalezienie lokalizacji budynku dla różnego rodzaju służb (np. ratowniczych) lub instytucji. W dniu 17 grudnia 2022 (data nadania pocztowego) skarżący wnieśli do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu skargę na czynność organu w przedmiocie zmiany numeru porządkowego. Podnieśli, że nie uchybili terminowi do wniesienia skargi albowiem w zawiadomieniu z 27 października 2022 r. organ nie pouczył ich o terminie i sposobie zaskarżenia czynności. Ponadto nie znali motywów czynności. Dopiero na skutek pisma z 15 listopada 2022 r., doręczonego 18 listopada 2022 r., mogli ustosunkować się merytorycznie do kwestionowanej czynności. Zaskarżonej czynności zarzucili naruszenie: - art. 47a ust. 5 p.g.k poprzez ustalenie nowego numeru porządkowego nieruchomości bez uwzględnienia okoliczności faktycznych i prawnych nieruchomości, poza procedurą założenia lub aktualizacji ewidencji; - § 6 ust. 5, 9 i 11 rozporządzenia poprzez ustalenie nowego numeru porządkowego nieruchomości, w sytuacji gdy: nie zaszła konieczność aktualizacji, uzupełnienia czy zmiany danych ewidencyjnych; budynek położony jest przy jednej ulicy i posiada jedno wejście główne; budynek posiada już numer porządkowy; lokalna społeczność posługuje się adresami "P. 1/1" i "P. 1/2" (na dowód załączyli kopię strony aktu notarialnego); dojdzie do zaburzenia dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej; czynność spowoduje dla skarżących wiele niedogodności; skoro nieruchomości skarżących nadano numer "P. 1A" to drugiej części budynku powinien być nadany numer "P. 1B"; - § 9 ust. 6 rozporządzenia przez stwierdzenie, że istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady, w sytuacji gdy taki stan rzeczy nie ma miejsca; - art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości obywateli wobec prawa, w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej, tzn. skarżących oraz właścicieli pozostałej części budynku. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, akcentując, że organ nie poinformował skarżących o wszczęciu i zakończeniu postępowania, pominął inne strony postępowania, nie wskazał dowodów na jakich się oparł, nie pouczył o trybie zaskarżenia, podjął czynność wyłącznie w celu umorzenia postępowania o wymeldowanie. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako spóźnionej. Podniósł, że o czynności organu skarżący zostali zawiadomieni w dniu 3 listopada 2022 r. Ewentualnie, w przypadku uznania, że skarga została wniesiona w terminie, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów i argumentów skargi, organ powtórzył, że budynek mieszkalny położony w obrębie P., gmina J., jest zlokalizowany na dwóch odrębnych działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...]. Zmiana numeru porządkowego nastąpiła na podstawie § 9 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełniania lub zmiany dokonuje się z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, w przypadku gdy: istniejąca numeracja porządkowa zawiera wady utrudniające jej wykorzystanie oraz na podstawie § 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z. Wbrew zatem twierdzeniom skargi zmiana numeru dokonana zaskarżaną czynnością nie spowodowała utrudnień wykorzystywania numeracji, wręcz przeciwnie umożliwia uregulowanie kwestii meldunkowych oraz zlikwidowała nieporozumienia związane z dostarczaniem korespondencji. Nadto dokonanie zaskarżonej czynności w przyszłości ułatwi odnalezienie lokalizacji budynku różnego rodzaju służbom oraz instytucjom. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ podkreślił, że zmiana numeru porządkowego jest jedynie czynnością techniczną organu prowadzącego ewidencję miejscowości, ulic i adresów. Dlatego nie było podstaw do stosowania norm prawnych mających zastosowanie do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem organu nie naruszył art. 32 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżących, w związku z brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Podobnie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Stosownie do ust. 4 pkt 5 lit. a) tego artykułu, ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. W myśl ust. 5 art. 47a p.g.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Przepisy te regulują kwestię realizacji obowiązku administracyjnoprawnego polegającego na ustalaniu numerów porządkowych m.in. budynków mieszkalnych. Ponieważ przepisy p.g.k nie zastrzegają obowiązku wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia w procesowej formie decyzji administracyjnej lub zaskarżalnego postanowienia, to ustalenie numeru porządkowego budynku stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to tym samym, że przedmiot kontroli nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej albo załatwianą milcząco w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego do podjęcia zaskarżonej czynności nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Podejmując zaskarżoną czynność, organ nie musiał stosować zasad postępowania unormowanych w k.p.a., w tym pouczać o możliwości zaskarżenia podjętej czynności. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżania przed organem, czynność można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż przewidziana w art. 53 § 2 p.p.s.a. in fine możliwość rozpatrzenia skargi przez sąd mimo uchybienia terminu do wniesienia skargi dopuszczona została na zasadzie wyjątku. Warunkiem rozpatrzenia skargi w takim przypadku jest stwierdzenie, że strona uchybiła terminowi bez własnej winy. W związku z tym strona powinna usprawiedliwić uchybienie terminu i przekonać Sąd, że dochowała należytej staranności w sprawie (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 343/19 i z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1106/20, publ. w CBOSA). W ocenie Sądu skarżący wywiązali się z tego obowiązku, bowiem usprawiedliwili uchybienie terminu do wniesienia skargi, wykazując, że podejmowali celowe i skoncentrowane działania służące zaskarżeniu kwestionowanej czynności. Na uwzględnienie zasługiwał fakt, że po uzyskaniu zawiadomienia o zmianie numeru porządkowego nieruchomości w dniu 3 listopada 2022 r. skarżący 10 listopada 2022 r. wystąpili do organu o przedstawienie motywów podjętej czynności. Uzasadnienie czynności podlegającej zaskarżeniu, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Uzasadnienie jest konieczne do ustalenia jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego działania. Umożliwia dokonanie kontroli tego rozumowania. Po uzyskaniu w dniu 18 listopada 2022 r wyjaśnień. skarżący wnieśli skargę 17 grudnia 2022 r. Okoliczności te uzasadniały przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżących i skarga może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej czynności w świetle kryteriów określonych w art. 134 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić pogląd skarżących, że w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do zmiany numeru porządkowego dla części budynku stanowiącego własność skarżących, oznaczonego dotychczas nr 1. Z zestawienia wyjaśnień organu i skarżących wynika, że zaskarżona czynność wprowadziła dodatkowy nr porządkowy 1A dla jednej nieruchomości budynkowej, która ma jedno główne wejście. Jest to sprzeczne z obowiązującymi zasadami wynikającymi z treści cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 pkt 9 rozporządzenia, numer porządkowy to unikalny numer nadany obiektowi, związany z ulicą lub placem, a jeżeli w miejscowości nie nadaje się nazw ulicom i placom, numer określony unikalnie w obszarze danej miejscowości. W myśl tego przepisu co do zasady jednemu obiektowi powinien zostać nadany jeden numer porządkowy. Stosownie do § 6 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku obiektów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic, albo gdy obiekt położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, obiektom tym może być nadanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do obiektu. Przepis ten wskazuje, że jednemu budynkowi można nadać dodatkowy numer porządkowy, jeżeli budynek posiada więcej niż jedno wejście główne. Może to dotyczyć na przykład budynku w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej, gdzie każda wyodrębniona część budynku ma osobne wejście. W rozpoznawanej sprawie zaś, jak podnosili skarżący i czego nie zanegował organ, wskazany budynek ma jedno wejście główne. Uzasadnia to przyjęcie, że budynek ten jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z wydzielonymi lokalami mieszkalnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 1c ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), samodzielne lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić odrębne nieruchomości. Wydzielenie w budynku mieszkalnym lokali mieszkalnych nie uzasadnia nadawania odrębnego numeru porządkowego dla części budynku zajmowanej przez dany lokal, jeżeli budynek posiada tylko jedno wejście główne. W świetle przytoczonych przepisów rozporządzenia, dla ustalenia numeru porządkowego budynku posiadającego jedno wejście główne nie ma w ogóle znaczenia czy budynek położony jest na jednej, czy dwóch działkach, chociażby wyodrębnionych według położenia lokali mieszkalnych. Ustalenie numeru porządkowego budynku służy tylko kwestiom ewidencyjnym, a nie kształtowaniu stosunków własnościowych. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dysponuje danymi pozwalającymi ustalić kiedy powstał przedmiotowy budynek i od kiedy funkcjonują w nim odrębne lokale mieszkalne. Z przedłożonej przez skarżących kopii strony aktu notarialnego wynika, że w 2002 r. w obiegu prawnym funkcjonował adres P. nr 1/1. Wynika z tego, że adres obejmował numer budynku i numer lokalu mieszkalnego. Trzeba odróżnić czynność ustalania numeru porządkowego budynku, od ustalenia adresu zamieszkania. Ustalenie adresu zamieszkania następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1191). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy adres określa się m.in. przez podanie numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony. Numerację samodzielnych lokali w budynku ustalają zazwyczaj zarządcy nieruchomości. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do danego lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna (art. 28 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności). Przepisy te potwierdzają, że należy odróżnić numer budynku od numeru lokalu mieszkalnego. Organ powinien więc przede wszystkim zweryfikować poprawność danych meldunkowych. Ewentualne nieprawidłowości przy wyodrębnieniu lokali, czy też niezgłoszenie tego faktu, jako zmiany danych adresowych nie może usprawiedliwiać przyjęcia, że istniejąca numeracja porządkowa budynku zawiera wady utrudniające jej wykorzystanie (§ 9 pkt 6 rozporządzenia). Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro sporny budynek ma jedno wejście główne, co akcentowali skarżący, a organ okoliczności tej nie neguje, to nie może on posiadać dwóch numerów porządkowych. Zrozumiałe jest poczucie skarżących o nierównym traktowaniu, skoro to ich części budynku zmieniono numer porządkowy, a pozostałej części nie, mimo takiego samego stanu faktycznego i prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał bezskuteczność zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżących uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono zgodnie art. 200 p.p.s.a.