II SA/Ol 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi E. P., B. P., D. M., M. M., R. S., A. B., M. B., K. K., A. K., M. M., M. O., D. O. i K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 25 czerwca 2025 r. nr XVII/49/2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Sady, gmina Mikołajki oddala skargę.

Rada Miejska w Mikołajkach (dalej jako: "Gmina", "organ"), podjęła w dniu 25 czerwca 2025 r. uchwałę Nr XVII/49/2025 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Sady, gmina Mikołajki, zwanego dalej "Planem". Przedmiotową uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: E. P., B. P., D. M., M. M., R. S., A. B., M. B., K. K., A. K., M. M., M. O., D. O., K. K., dalej jako "strony", "skarżący". Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili: I. - istotne naruszenie trybu sporządzania planu, tj. art. 17 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 2022 r. poz. 183, dalej jako "u.i.r."), polegające na nieuzyskaniu wymaganej opinii właściwej miejscowo izby rolniczej, mimo, że plan miejscowy w sposób oczywisty dotyczył dziedziny rolnictwa; II. - istotne naruszenie zasad sporządzania planu, tj.: - art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm., dalej jako" P.b."), które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wolnych praw (w tym z prawa własności) – co nastąpiło w ten sposób, że w Planie na terenach oznaczonych symbolami RN obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, albowiem całkowicie niejasne jest dlaczego omawiany zakaz został wprowadzony co do prawie całego terenu (w tym działek skarżących w całości), skoro nie ma żadnych uzasadnionych przesłanek środowiskowo-przyrodniczych - a zatem nie ma racjonalnych i uzasadnionych argumentów, by pozbawić skarżących możliwości jakiejkolwiek zabudowy; - art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 , art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez nadużycie władztwa planistycznego, przekroczenie granic władztwa planistycznego, rażące naruszenie zasady proporcjonalności, zasady równego traktowania obywateli i wybiórcze ograniczenie prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości objętych Planem, polegające na objęciu możliwością zabudowy jedynie działki [...], pomimo, że wnioski do Planu o wyznaczenie możliwości zabudowy na terenie objętym Planem złożyło kilkunastu właścicieli różnych nieruchomości; - art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niestwierdzenie sprzeczności postanowień Planu z ustaleniami Studium, pomimo braku realizacji w zaskarżonej uchwale określonych w Studium uchwalonego uchwałą Nr I/2/99 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 26 lutego 1999 r. z późn. zm. kierunków zmian, zasad działania, kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów, a w szczególności poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy, pomimo, że Studium dla terenu objętego Planem przewiduje jedynie ograniczenie, a nie całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy; - art. 16 ust. 2 w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako "Rozporządzenie"), przez zaniechanie określenia granic obszaru objętego uchwałą, którego to wymogu nie spełnia odniesienie się do załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do opracowania zmiany Planu, tj. brak koniecznych elementów, które powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących od organu. W uzasadnieniu wskazali, że żaden ze skarżących nie jest rolnikiem i nie posiada gospodarstwa rolnego. Rzeczywisty charakter przedmiotowych terenów pomimo, że ich rzeczywisty charakter, sposób użytkowania oraz cechy fizyczne nie odpowiadają funkcji rolniczej, a nieruchomości posiadają pełny dostęp do infrastruktury technicznej. Są to gleby o niskiej bonitacji i są duże różnice w wysokości terenu. Gmina jest zobowiązana do zachowania równowagi pomiędzy interesem publicznym a prawnie chronionym interesem właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Gminy, zarzuty sformułowane w skardze nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że art. 5a ust. 1 ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Niezasadne – zdaniem organu – są zarzuty skarżących, jakoby organ nie rozważył w odpowiedni sposób interesu społecznego z interesem prywatnym. Wskazał, że ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa własności jest dopuszczalne, gdy następuje w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza Konstytucji. Odwołano się do art. 64 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. Ustalenie zawarte w Planie mogą w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Prawo to nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący odnoszą się do poprzedniego Studium, a od 2016 r. obowiązuje nowe Studium. Zacytowane postanowienia ze strony 14 Studium oznaczają nie tylko zminimalizowanie zabudowy, ale także jej zahamowanie bądź uniemożliwienie na pokreślonych obszarach, które winny zostać w obecnej formie. Koresponduje to z pozostałymi zapisami Studium, m.in. celom zagospodarowania przestrzennego, które mają przeciwdziałać rozproszeniu zabudowy na terenach wiejskich. Nie jest też prawdą, że przedmiotowe tereny nie są użytkowane rolniczo od kilkudziesięciu lat bowiem w poprzednim wieku trudniono się tu głównie rolnictwem. Nie przedstawiono dowodów, aby było inaczej. Nie ma znaczenia, że grunty posiadają dostęp do infrastruktury, bo to zdarza się często. Nie ma znaczenia, że skarżący legitymują się działkami o powierzchni niewiele ponad 30 arów. Przedmiotowy obszar, jako w zasadzie jedyny, w miejscowości Sady stanowi zwarty, o znacznej powierzchni obszar nieruchomości rolnych zupełnie niezabudowany, co z uwagi na postępującą w innych obszarach zabudowę ze względu na istniejące sąsiedztwo, zapewnia spójne przeznaczenie terenów rolniczych, bez elementów rozprzestrzeniającej się zabudowy, która mogłaby tę funkcję zaburzyć. Teren znajduje się też w granicach obszaru chronionego krajobrazu Wielkich Jezior Mazurskich, ustanowionego na mocy uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 listopada 2012 r. i jest spójny z przeznaczeniem i funkcją spornych terenów oraz formami ochrony przyrody funkcjonującymi na ich obszarze. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania przez przeznaczenie działki [...] obr. Sady pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, organ wyjaśnił, że przeznaczenie miało miejsce z uwagi na uzyskanie przez właściciela nieruchomości pozwolenia na budowę i w sprawie tej toczy się obecnie postępowanie przed WSA w Olsztynie. Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przepisów wykonawczych. Wskazano, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt planu powinien zawierać m.in. określenie granic obszaru objętego uchwałą. W Planie wskazuje się, że zakres i granice Planu zostały określone w uchwale XXVIII/92/2001 Rady Miejskiej w Mikołajkach z 8 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Stare Sady, gm. Mikołajki, która wskazuje, że integralną częścią uchwały jest załącznik nr 1 przedstawiający granice obszaru planu. W piśmie z 23 kwietnia 2026 r. skarżący podtrzymali skargę w całości i odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazali, że nie podważa on zasadniczej argumentacji skarżących. Nie podzielono stanowiska organu, jakoby jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne przesądzało, że art. 5a ust. 1 u.i.r. nie znajduje zastosowania do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazując na wyrok WSA w Opolu i praktykę nadzorczą Wojewody Śląskiego. Bezzasadny jest zarzut o korzystaniu przez skarżących z nieaktualnego Studium. W skardze odniesiono się do Studium z 2016 r. Studium nie przewidywało pełnej, bezwyjątkowej eliminacji nowej zabudowy poza obszarami zabudowanymi i rozwoju zabudowy. Odpowiedź na skargę nie zawiera też rzeczywistego testu proporcjonalności zastosowanego ograniczenia prawa własności. Stanowisko organu nie rozstrzyga o legalności zaskarżonej uchwały. Organ nie wyjaśnił dlaczego wskazywane przez niego cele publiczne nie mogły zostać osiągnięte przy pomocy rozwiązań mniej restrykcyjnych. Nie jest wystarczająca argumentacja odnosząca się do rolniczego charakteru terenu. Nie podzielono również stanowiska organu jakoby samo położenie nieruchomości w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich uzasadniało pełny zakaz zabudowy na całym obszarze objętym Planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina zgodnie z tymi przepisami ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Co więcej podkreśla się, że samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Co jasne, zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje również sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p., według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Oznacza to, jak zresztą zauważył organ, że prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, ale w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takie właśnie ograniczenia, jak już wspomniano, wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, ale do dochowania konstytucyjnych ram w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności może być ograniczane. W planie miejscowym można umieścić przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy, co pozwoli na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważne społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W ocenie sądu organ wykazał, że ograniczenie prawa własności w stosunku do skarżących, będących właścicielami działek położonych w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma umocowanie w wyżej opisanych zasadach. Wskazano, że uchwalenie zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie wynika stąd, że obszar ten jako jedyny w miejscowości Sady stanowi zwarty, o znacznej powierzchni obszar nieruchomości rolnych zupełnie niezabudowany, co zapewnia spójne przeznaczenie terenów typowo rolniczych, bez rozprzestrzeniającej się zabudowy, która mogłaby tę funkcję zaburzyć. Nie sposób zgodzić się też ze stwierdzeniem skargi, że naruszony został przepis art. 5a ust. 1 u.i.r., poprzez nieuzyskanie wymaganej opinii właściwej miejscowo izby rolniczej. Zgodnie z tym przepisem - organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 2856/22 – art. 5a ustawy o izbach rolniczych nie dotyczy projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem odnosi się on do projektów aktów prawa miejscowego dotyczących "rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych", a nie wszystkich gruntów użytkowanych rolniczo. Obowiązek współdziałania organów gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ustanawiać przepisy ustaw. Obowiązek ten z przepisów ustawy musi wynikać expressis verbis. Nie można tego obowiązku wyprowadzić w drodze wykładni. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy ładu przestrzennego. Tutejszy Sąd w przedmiotowej sprawie pełni podziela stanowisko NSA. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności należy wskazać, że ustalenia planu miejscowego mają charakter normatywny i wyznaczają granice dopuszczalności określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Władcze uprawnienie gminy do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności stanowi część tzw. "władztwa planistycznego", stanowiąc przy tym ograniczenie konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności. W planie miejscowym można umieścić przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy, co pozwoli na ochronę wymagań ładu przestrzennego, potrzeby zrównoważonego rozwoju, walorów krajobrazowych, a także wymagań ochrony środowiska. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wyżej opisano, jakie cele zamierza realizować Gmina na podstawie Planu. Sąd nie podziela także zarzutów skarżących o niezgodności postanowień Studium z postanowieniami zaskarżonej uchwały. Z części powołanego przez skarżących fragmentu Studium (str. 14 cz. II Studium) wynika, że "Struktura funkcjonalno-przestrzenna została wyznaczona poprzez wyodrębnienie następujących grup: - obszary zabudowane (...), - obszary rozwoju zabudowy (...), - obszary o ograniczonej zabudowie oznaczone na rysunku studium jako stan istniejący terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej (terenów rolnych) terenów leśnych, terenów zieleni, wód powierzchniowych". Zapis ten w żadnej mierze nie oznacza, że tereny te mogą zostać zabudowane, jak sugerują skarżący, ze względu na zwrot " o ograniczonej zabudowie". Oznacza to również, że Studium ogranicza zabudowę w ten sposób, że jej tam nie będzie. Wskazano tu też jednoznacznie, że jest to "stan istniejący", co oznacza, że takim ma pozostać. W Studium wskazano też "tereny wskazane do wyłączenia z zabudowy" (str. 18 cz. II Studium). Sąd nie stwierdził również naruszenia postanowień art. 16 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez zaniechanie określenia granic obszaru objętego uchwałą. Granice te zostały bowiem określone uchwałą Nr XVIII/92/2021 Rady Miejskiej w Mikołajkach z 8 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego Stare Sady, gmina Mikołajki. Zgodnie z § 2 tej uchwały – integralną częścią niniejszej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru, o którym mowa w § 1 (tj. części obrębu geodezyjnego Stare Sady, gmina Mikołajki). Natomiast w § 2 przedmiotowej uchwały wskazano, że zakres i granice planu zostały określone w ww. uchwale z 8 listopada 2001 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.