II SA/Ol 39/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta E. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Rada Miasta E. (dalej jako: "Rada Miasta") w dniu [...] 2022 r., na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a oraz art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1277) – dalej jako: "Kodeks", podjęła uchwałę nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego P.K. (dalej jako: "skarżący") z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do powyższej uchwały wskazano, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżący nie zamieszkuje w mieście E., centrum jego interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych) jest miejscowość O., znajdująca się poza granicami gminy, w której skarżący jako radny obecnie sprawuje mandat. Komisja Rewizyjna na podstawie oświadczeń majątkowych skarżącego ustaliła, że na początku bieżącej kadencji, tj. w 2018 r. nie posiadał on żadnej nieruchomości mieszkaniowej na terenie Gminy Miasta E. Z oświadczeń złożonych w latach 2020-2022 wynika, że skarżący stał się współwłaścicielem domu znajdującego się w gminie wiejskiej E., na którego budowę zaciągnął kredyt. Z oświadczeń majątkowych skarżącego złożonych w latach 2021-2022 wynika, że jest on właścicielem mieszkania, które znajduje się w gminie miasto E. Jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 13 września 2022 r. mieszkanie nie znajduje się pod adresem wskazanym jako miejsce faktycznego pobytu radnego. Zauważono również rozbieżności pomiędzy oświadczeniem złożonym przez skarżącego i oświadczeniem złożonym przez jego matkę, która twierdzi, ze skarżący mieszka na ul. [...] w E. od początku 2022 r. Natomiast skarżący w dniu 13 września 2022 r. w oświadczeniu wskazał, że mieszka na ul. [...] w E. "niecałe dwa lata". Zatem musiałby zamieszkiwać pod tym adresem od IV kwartału 2020 r. Ponadto z przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania wynika, że skarżący faktycznie nie przebywa pod adresem [...] w E., wskazanym w oświadczeniu z dnia 13 września 2022 r. – żaden z sąsiadów nie potwierdził tego faktu. Z kolei z przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania w miejscowości O. wynika, że skarżący przebywa w nieruchomości znajdującej się w tej miejscowości, a także jest widywany przez sąsiadów. Ponadto skarżący oświadczył, że uiszcza opłaty za odpady komunalne w gminie wiejskiej E. W tej sytuacji Komisja Rewizyjna stwierdziła, że w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki dotyczące utraty przez niego prawa wybieralności. Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, ewentualnie wyznaczenie rozprawy zdalnej. Wniósł również o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: oświadczenia skarżącego, oświadczeń sąsiadów, zaświadczeń terapeutów na okoliczności podniesione w skardze. Zaskarżonej uchwale zarzucono: a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej jako: k.p.a.: - poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także pominięcie przez Radę Miasta dowodów i ustaleń, które potwierdzały stałe zamieszkiwanie skarżącego w E., - oparcie się na materiale dowodowym pochodzącym z czynności kontrolnych policji, w sytuacji gdy z uwagi na działalność artystyczną skarżącego związaną z koncertami, nie przebywa on pod adresem zamieszkania 7 dni w tygodniu, - zaniechanie przez Radę Miasta wyczerpującego uzasadnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia; b) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że doszło do utraty wybieralności; c) naruszenie art. 383 § 1 i § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wystąpiły przyczyny uzasadniające stwierdzenie wygaśnięcia mandatu; d) art. 5 pkt 9 Kodeksu poprzez przyjęcie, że skarżący nie zamieszkuje stale na terenie E.; e) art. 18 § 5 Kodeksu poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada prawa wybieralności do Rady Miasta E., podczas gdy nie został on prawomocnie skreślony ze stałego rejestru wyborców. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie błędnie zostało powiązane centrum interesów życiowych i majątkowych skarżącego z miejscowością, w której od kilku lat prowadzi on budowę domu. Nie wzięto natomiast pod uwagę faktu posiadania przez skarżącego nieruchomości mieszkalnych w E. lub innego niż własność tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w E., lokalizacji szkół dzieci skarżącego, opłacanie należności publicznoprawnych, a także wyjaśnień skarżącego i jego oświadczenia co do miejsca zamieszkania. Skarżący wyjaśnił, że w czasie wyborów mieszkał przy ul. [...] w E. Lokal został sprzedany w sierpniu 2018 r., ale skarżący mieszkał w nim z rodziną do [...] 2019 r. Potem skarżący przeprowadził się wraz z rodziną do lokalu przy ul. [...] w E. Skarżący wyjaśnił również, że wynajmuje pomieszczenie na terenie E., w którym spotyka się z członkami swojego zespołu muzycznego, jest również Ambasadorem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w E. Skarżący wskazał, że od kilku lat prowadzi budowę domu w O., na terenie tej nieruchomości przebywał krótkotrwale w IV kwartale 2020 r. Jednorazowy, kilkutygodniowy pobyt związany był z izolacją po zarażeniu wirusem SARS-COV-2. Po zakończeniu kwarantanny, z uwagi na problemy małżeńskie, skarżący przeprowadził się do rodziców mieszkających przy ul. [...] w E. Obecnie skarżący mieszka w lokalu przy ul. [...] w E. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2023 r. Rada Miasta poinformowała, że nie ma technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego w E. z dnia 1 marca 2023 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] 2022 r. w sprawie wykreślenia skarżącego z rejestru wyborców miasta E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta stwierdzająca wygaśnięcie mandatu skarżącego, będącego radnym, z powodu utraty prawa wybieralności. Należy zauważyć, że art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. W myśl art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wynika, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego posiada osoba mająca prawo wybierania tych organów. Natomiast prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy posiada obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Z powyższych uregulowań wynika, że zarówno dla czynnego jak i biernego prawa wyborczego istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania. Definicję "stałego zamieszkiwania" zawarto w art. 5 pkt 9 Kodeksu, który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta zbliżona jest do pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, o którym mowa w 25 Kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wynikającym z art. 5 pkt 9 Kodeksu czynnikiem wyróżniającym jest natomiast konieczność wskazania adresu w określonej miejscowości. Należy podkreślić, że stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządowej jest potwierdzeniem przynależności do tej wspólnoty. Wspólnota tworzona przez mieszkańców uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej w skali lokalnej, zatem tylko mieszkańcy tej wspólnoty (jednostki samorządowej) powinni wybierać "swoją" władzę lokalną i być do takiej władzy wybierani. O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze tej gminy. Ponieważ miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, to o tej woli decydują nie tylko deklaracje osoby zgłaszane o związku z określoną sytuacją, ale obiektywne okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar oczywisty. Podobnie wyraził swój pogląd NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2595/20 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA), gdzie stwierdzono, że "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości". Zaznaczyć jednak należy, że Kodeks nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych, bowiem stałe zameldowanie jest okolicznością o charakterze administracyjnoprawnym. O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują natomiast dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Ponieważ miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, to o tej woli decydują nie tylko deklaracje, ale obiektywne okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar oczywisty. Pojęcie "zamieszkiwanie" musi być oceniane zatem w kategoriach konkretnych wyborów i oceny czynnego oraz biernego prawa wyborczego danej osoby (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 447/15, dostępny w CBOSA). Jak wcześniej wskazano, o miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (jednostki pomocniczej) może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania. Postępowanie wyjaśniające powinno być dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny rzeczywiście utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania. Uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Trzeba bowiem mieć na względzie, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego oznacza wkroczenie w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, OTK ZU z 2007 r. nr 3A, poz. 26). Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych musi być więc zastosowana w sytuacji wystąpienia jednoznacznych - nie budzących wątpliwości - przesłanek, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3922/19 i z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1269/16, dostępne w CBOSA). Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że Rada Miasta zasadnie uznała, iż należało stwierdzić wygaśnięcie mandatu skarżącego z powodu utraty prawa wybieralności. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że codzienne życiowe czynności, w tym życie rodzinne, mają w jego przypadku miejsce w mieście E. i potwierdzają fakt zamieszkiwania w tym mieście z zamiarem stałego w nim pobytu. Ocena ta dokonana została w oparciu o dowody, które zostały zweryfikowane. Z ustaleń Komisji Rewizyjnej wynika bowiem, że skarżący nie zamieszkuje w mieście E., centrum jego interesów życiowych (przede wszystkim rodzinnych i majątkowych) jest miejscowość O., znajdująca się poza granicami gminy, w której skarżący jako radny obecnie sprawuje mandat. Komisja Rewizyjna na podstawie oświadczeń majątkowych skarżącego złożonych w latach 2020-2022 ustaliła, że skarżący stał się współwłaścicielem domu znajdującego się w O., tj. w gminie wiejskiej E., na którego budowę zaciągnął kredyt. Z oświadczeń majątkowych skarżącego złożonych w latach 2021-2022 wynika, że jest on właścicielem mieszkania, które znajduje się w mieście E. Jednak zgodnie z oświadczeniem z dnia 13 września 2022 r., mieszkanie to nie znajduje się pod adresem wskazanym jako miejsce faktycznego pobytu radnego, tj. przy ul. [...] w E. Ponadto z przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania wynika, że skarżący faktycznie nie przebywa pod adresem [...] w E., wskazanym przez niego w oświadczeniu z dnia 13 września 2022 r. Żaden z sąsiadów nie potwierdził tego faktu. Z kolei z przeprowadzonego przez Komendę Powiatową Policji rozpytania w miejscowości O. wynika, że skarżący przebywa w nieruchomości znajdującej się w tej miejscowości nawet kilka razy w tygodniu. Należy również zwrócić uwagę na rozbieżności pomiędzy oświadczeniem złożonym przez skarżącego i oświadczeniem złożonym przez jego matkę, która twierdzi, ze skarżący mieszka na ul. [...] w E. od początku 2022 r. Natomiast skarżący w dniu 13 września 2022 r. w oświadczeniu wskazał, że mieszka na ul. [...] w E. "niecałe dwa lata". Zatem musiałby zamieszkiwać pod tym adresem od IV kwartału 2020 r. Zdaniem Sądu, Rada Miasta prawidłowo ustaliła, że skarżący faktycznie stale nie zamieszkuje na terenie miasta E.. Ustalenia te znajdują oparcie w obiektywnych dowodach. Sama wola, czyli zamiar osoby zainteresowanej, aby zamieszkiwać we wskazanym przez nią miejscu nie są wystarczające do przyjęcia, że osoba tam zamieszkuje, jeżeli obiektywne okoliczności świadczą o jej stałym przebywaniu w innym miejscu. Nie wystarczy bowiem składanie oświadczeń o zamiarze stałego pobytu w określonym miejscu. Sąd nie podziela także zarzutu odnoszącego się do nienależytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym spójny i logiczny wywód wskazujący na powody podjęcia rozstrzygnięcie. Stwierdzenia w tym uzasadnieniu zawarte, że uchylenie mandatu radnego nastąpiło na skutek zmiany miejsca zamieszkania, posiada oparcie w materiale dowodowym sprawy. Zatem zaskarżona uchwała poddaje się kontroli sądowej. Reasumując, w ocenie Sądu, Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła przepisów Kodeksu wyborczego, jak też nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks wyborczy stanowi swoistą regulację i brak jest podstaw do stosowania w przypadku wygaszenia mandatu innego postępowania niż przewidziano to w art. 383 Kodeksu. Końcowo należy wskazać, że Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawarty w skardze. Jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidziana w tym przepisie możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentów stanowi wyjątek od zasady przeprowadzania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem bez czynienia przez sąd administracyjny własnych ustaleń faktycznych. Innymi słowy, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania podatkowego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym i co ważne, istotny jest stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy ograniczyć do sytuacji wystąpienia uzasadnionych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie natomiast do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17, dostępny w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.