II SA/Ol 362/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany wpisu podmiotu do rejestru agencji zatrudnienia oddala skargę.

Decyzją z 4 listopada 2025 r. Zastępca Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie, działając z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 445 ust. 6 w zw. z art. 305 ust. 3 oraz art. 314 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620, dalej jako: "ustawa"), odmówił A. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "skarżący"), zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący został wpisany do rejestru agencji zatrudnienia 27 maja 2025 r., tj. na 3 dni przed dniem wejścia w życie ustawy. W dniu 25 lipca 2025 r. wpłynął wniosek skarżącego o zmianę wpisu w zakresie działalności, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest możliwe po 2 latach od wpisu do rejestru agencji zatrudnienia i świadczeniu usługi, o której mowa w ust. 2 pkt 1 lub 2. Zgodnie z art. 445 ust. 6 ustawy podmioty wpisane do rejestru agencji zatrudnienia, świadczące usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, przed dniem wejścia w życie ustawy: 1) nie podlegają warunkowi, o którym mowa w art. 305 ust. 3; 2) składają wniosek o zmianę wpisu, o którym mowa w art. 313 ust. 2, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy w celu kontynuowania świadczenia usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3, do tego wniosku nie dołączają oświadczenia, o którym mowa w art. 313 ust. 3 pkt 1; 3) nie podlegają przepisom dotyczącym obligatoryjnego ponownego sprawdzenia przez marszałka województwa warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 307, w związku ze złożeniem wniosku o zmianę wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. Organ I instancji podniósł, że główną intencją ustawodawcy, leżącą u podstaw przytoczonych regulacji, była przede wszystkim poprawa standardów usług świadczonych przez agencje zatrudnia oraz ochrona osób będących klientami tych podmiotów. W celu zwiększenia weryfikacji agencji wprowadzono obowiązek zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia po 2 latach świadczenia pozostałych usług z zakresu pośrednictwa pracy i pracy tymczasowej. Kierunek ten wpisuje się w rekomendacje Ministerstwa Spraw Zagranicznych, zgodnie z którymi: "powstają agencje zatrudnienia, których działalność koncentruje się w głównej mierze na pozyskiwaniu pracowników z krajów o dużej presji migracyjnej, zainteresowanych eksternalizacją nadwyżek demograficznych, często stanowiących wyzwanie dla bezpieczeństwa państwa. Dla wyeliminowania tego zjawiska winien być wprowadzony powyższy dodatkowy wymóg". Z tych też przyczyn w uzasadnieniu do projektu ustawy wyraźnie wybrzmiało, że wymóg zawarty w art. 305 ust. 3 ustawy pozwoli zabezpieczyć rynek pracy przed nadużyciami polegającymi na nielegalnym świadczeniu usług kierowania cudzoziemców do pracy w Polsce. Powyższy kontekst i cel regulacji powinien być również brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni normy zawartej w art. 445 ust. 6 ustawy. Oznacza to zatem, iż świadczenie przez wnioskodawcę usług w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powinno się odbywać w sposób zorganizowany i ciągły (stosownie do uniwersalnej definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców). Ciągłość działalności gospodarczej ma dwa aspekty. Pierwszy to powtarzalność czynności, tak aby odróżnić prowadzoną działalność gospodarczą od jednostkowej umowy o dzieło lub zlecenia albo umowy o świadczenie usług, które same w sobie nie stanowią lub nie składają się jeszcze na działalność gospodarczą. Przejawem działalności gospodarczej nie są działania o charakterze sporadycznym, doraźnym, okazjonalnym lub incydentalnym. Drugi aspekt, to zamiar niekrótkiego prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, organ I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy tj. dokumentacja przesłana przez skarżącego w dniu 2 września 2025 r. wskazuje, że: 1) na podstawie oświadczenia złożonego w dniu 29.05.2025 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Lidzbarku Warmińskim Filia w Ornecie powierzono wykonywanie pracy jednemu obywatelowi Mołdawii na okres od 01.06.2025 r. do 01.01.2026 r.; 2) na podstawie trzech powiadomień złożonych o w dniu 05.06.2025 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Lidzbarku Warmińskim powierzono wykonywanie pracy 3 obywatelom Ukrainy na okres od 31.05.2025 r. do 05.06.2025 r. Zdaniem organu I instancji przedstawione dokumenty wskazują na niespełnianie przesłanki, o której mowa w art. 445 ust. 6 w związku z art. 305 ust.3 ustawy. Stwierdzono, że w świetle obwiązującej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wobec obywateli Ukrainy obowiązują bardziej liberalne zasady zatrudnienia, które nie wymagają złożenia oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy, ani uzyskania pozwolenia na pracę. Z dokumentacji przedłożonej przez stronę wynika, że działania dotyczyły w głównej mierze obywateli Ukrainy, co trudno uznać jako potwierdzenie spełniania warunków prowadzenia działalności gospodarczej wskazanej w art. 305 ust. 3 ustawy, z uwagi na dużo mniej restrykcyjne warunki związane z ich zatrudnieniem. Podkreślono, że podstawę do zakwestionowania faktu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej wskazanej w art. 305 ust. 3 ustawy stanowi: niewielka liczba cudzoziemców, którzy zostali skierowani przez podmiot do pracy (tj. 3 obywateli Ukrainy), krótki okres zatrudnienia wskazanych osób (tj. 6 dni), a także obowiązujące na terenie Polski liberalne zasady zatrudnienia tej grupy cudzoziemców. Zdaniem organu działalność skarżącego w omawianym zakresie nie miała charakteru zorganizowanego i ciągłego - przede wszystkim z uwagi na termin uzyskania wpisu do rejestru agencji zatrudnienia i powierzenia wykonywania pracy jednemu cudzoziemcowi (obywatelowi Mołdawii) oraz powierzenia pracy 3 obywatelom Ukrainy, co świadczy o jednostkowym działaniu, które samo w sobie nie składa się jeszcze na działalność gospodarczą w tym zakresie, a wskazuje raczej na działania o charakterze sporadycznym, doraźnym, okazjonalnym lub incydentalnym. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek do zmiany wpisu, ponieważ działalność prowadzona przed wejściem w życie ustawy nie miała charakteru zorganizowanego i ciągłego; - art. 445 ust. 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że uzyskanie wpisu do rejestru agencji zatrudnienia na 3 dni przed wejściem w życie ustawy nie powoduje spełnienia warunku świadczenia usługi przed dniem wejścia w życie ustawy; - art. 445 ust. 6 w zw. z art. 305 ust. 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionej weryfikacji okresu oraz cech prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, że na zasadzie powołanych przepisów podmioty, które przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 czerwca 2025 r. prowadziły działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa pracy na rzecz cudzoziemców, składają wniosek o zmianę wpisu w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Podmiotów tych nie dotyczy obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej przez 2 lata od wpisu do rejestru agencji zatrudnienia ani obowiązki związane ze sprawdzeniem warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Co istotne w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą przed dniem wejścia w życie ustawy, ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków, jakie muszą być spełnione, aby uzyskać możliwość zmiany wpisu. Gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie weryfikacji okresu prowadzenia działalności gospodarczej, czy też ilości cudzoziemców skierowanych do pracy, z pewnością takie dodatkowe warunki zostałyby wprowadzone do ustawy. Z literalnego brzmienia przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że podmioty wpisane do rejestru agencji zatrudnienia, świadczące usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, przed dniem wejścia w życie ustawy, składają wniosek o zmianę wpisu. Oznacza to, że jedyne warunki, jakie należy spełnić to: 1) posiadanie wpisu do rejestru agencji zatrudnienia w związku ze świadczeniem usługi w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, przed dniem wejścia w życie ustawy a także; 2) złożenie wniosku o zmianę wpisu; 3) dochowanie 3-miesięcznego terminu na złożenie wniosku, liczonego od dnia wejścia w życie ustawy. Dlatego, organ powinien oprzeć się na literalnej treści wskazanych przepisów. Żadne powszechnie obowiązujące przepisy nie wymagają, aby podmiot ubiegający się o zmianę wpisu, posiadał wpis w rejestrze agencji zatrudnienia przez określony czas. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 12 marca 2026 r., nr SKO.51.15.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniono, że celem art. 445 ust. 6 ustawy była ochrona praw nabytych podmiotów, które prowadziły działalność, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy, przed jej wejściem w życie. Zachodzi jednak pytanie, czy aby nabyć te prawa wystarczyło uzyskać wpis do rejestru agencji zatrudnienia przed 1 czerwca 2025 r. i powierzyć pracę chociażby jednemu obcokrajowcowi, czy też tego typu usługi powinny być prowadzone dłużej i w szerszym zakresie, a jeśli tak, to przez jak długi okres. Przyjęcie pierwszego z założeń prowadziłoby do wniosku, iż przedsiębiorca, który uzyskałby wpis do rejestru agencji zatrudnienia 31 maja 2025 r. i w tym dniu powierzył pracę jednemu obcokrajowcowi, mógłby ubiegać się o zmianę wpisu w celu kontynuowania usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3, na preferencyjnych zasadach, zaś przedsiębiorca wpisany do rejestru agencji zatrudnienia dzień później, czyli 1 czerwca 2025 r., aby świadczyć usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, będzie musiał przez dwa lata świadczyć usługę, o której mowa w ust. 2 pkt 1 lub 2, a do tego podlegać będzie skrupulatnemu sprawdzeniu warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 307. W ocenie Kolegium, samo porównanie surowych warunków świadczenia usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3, wprowadzonych przez ustawę o rynku pracy i służbach zatrudnienia, z treścią art. 445 ust. 6 ustawy, prowadzi do wniosku, że marszałek województwa winien badać czy podmiot ubiegający się o zmianę wpisu świadczył usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3. Wprawdzie art. 445 ust. 6 ustawy nie konkretyzuje jak długo miałoby trwać świadczenie usług, o których mowa w art. 305 ust. 3, dlatego właściwy organ ustala tę przesłankę na podstawie okoliczności konkretnej sprawy. Kolegium uznało, że tylko te podmioty mogą korzystać z preferencyjnych zasad zmiany wpisu w oparciu o art. 445 ust. 6 ustawy, które prowadziły działalność w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r., przez tak długi czas, że można było zweryfikować prawidłowość ich działania z punktu widzenia obowiązującej wówczas ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Kolegium wskazało, że marszałek województwa na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miał szerokie uprawnienia kontrolne. Właśnie z uwagi na tak daleko idącą kontrolę warunków prowadzenia agencji zatrudnienia ze strony marszałka województwa (art. 18o, art. 18m, 18na ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) ustawodawca uznał, że podmiot świadczący usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, nie wymaga powtórnej weryfikacji, według zasad odnoszących się do podmiotów pragnących rozpocząć tego typu działalność na nowych zasadach. Aby to założenie mogło być słuszne, podmiot taki musiałby prowadzić działalność na tyle długo, aby marszałek województwa mógłby z tych uprawnień kontrolnych skorzystać. W przypadku skarżącego założenia takiego nie można przyjąć, z uwagi na krótki czas prowadzenia usług. Z tego powodu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zarówno czas (3 dni) jak i rozmiar działalności (powierzenie pracy czterem obcokrajowcom) nie upoważniają do uzyskania zmiany wpisu na zasadach określonych w art. 445 ust. 6 ustawy. Kolegium za niezasadny uznało zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazało, że skarżący zobowiązany był przedłożyć wszelkie dokumenty w celu wykazania, że spełnia warunki zmiany wpisu. Stosownie bowiem do art. 445 ust. 4 ustawy obowiązkiem strony było przechowywać wszystkie dokumenty niezbędne do wykazania warunków działalności objętej wpisem do rejestru agencji zatrudnienia. W skardze na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji instancyjnych w związku z naruszeniem: - art. 445 ust. 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość skorzystania z regulacji przejściowej uzależniona jest od spełnienia dodatkowych przesłanek, takich jak czas trwania działalności, jej skala oraz ciągłość, podczas gdy przepis takich warunków nie przewiduje; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic wykładni przepisu i wprowadzenie pozaustawowych kryteriów jego zastosowania, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi argumentowano, że art. 445 ust. 6 ustawy wskazuje wyłącznie dwie przesłanki: wpis do rejestru agencji zatrudnienia przed dniem wejścia w życie ustawy, świadczenie usług, o których mowa w art. 305 ust. 3 ustawy. Przepis nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków dotyczących czasu prowadzenia działalności, jej skali ani ciągłości. Pomimo tego organy obu instancji przyjęły, że działalność powinna spełniać dodatkowe kryteria niewynikające z ustawy. Takie stanowisko stanowi niedopuszczalne rozszerzenie treści przepisu. Skarżący oświadczył, że faktycznie prowadził działalność przed dniem wejścia w życie ustawy. Na dzień 1 czerwca 2025 r. w ramach jego działalności pracowało 15 cudzoziemców, co potwierdza rzeczywisty charakter prowadzonej działalności. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, skarżący przesłał do akt przykładowe dokumenty legalizacyjne. Na marginesie skarżący wskazał, że w komunikacie Wojewódzkiego Urzędu Pracy dotyczącym wejścia w życie ustawy wskazano jedynie na konieczność posiadania wpisu oraz świadczenia usług przed dniem 1 czerwca 2025 r. (pkt 8), bez wprowadzania dodatkowych kryteriów. Ponadto stwierdzono, że takie podmioty są zwolnione z dostarczenia dodatkowej dokumentacji i nie będą podlegały weryfikacji. Potwierdza to, że przyjęta przez organ wykładnia stanowi rozszerzenie warunków stosowania przepisu, niewynikających z jego treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z 29 maja 2026 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), za zgodą obu stron postępowania. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Przy czym, co podkreślić trzeba, to mające w sprawie przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Organ zobowiązany jest ustalić okoliczności determinujące zastosowanie normy prawnej lub wykluczające jej stosowanie. Nie zwalnia to jednak strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt III SA/2431/99, z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2123/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2859/16 (publ. CBOSA), NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325). W wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 (publ. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, w sprawach dotyczących nakładania obowiązków, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada ta doznaje przełamania w przypadkach, w których wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Należy przez to rozumieć, że ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Ciężar dowodu spoczywa na stronie szczególnie, gdy organ, tak jak w rozpatrywanym przypadku, nie dysponuje z urzędu dokumentami mogącymi potwierdzić uprawnienie strony. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że Wojewódzki Urząd Pracy, upoważniony do rozpatrzenia wniosku o zmianę danych w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, nie jest właściwy do ewidencjonowania danych zgłaszanych przez agencje zatrudnienia poszczególnym powiatowym urzędom pracy w związku z prowadzeniem pośrednictwa pracy. W związku z powyższym w sprawie istotnym pozostaje, że art. 445 ust. 6 ustawy obliguje organy orzekające do ustalenia czy podmiot wnioskujący o zmianę wpisu rzeczywiście świadczył usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy. Nie wystarczy w tym zakresie samo uzyskanie certyfikatu o dokonaniu wpisu podmiotu do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżący uzyskał rzeczony wpis do rejestru 27 maja 2025 r. na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214), która została uchylona i z dniem 1 czerwca 2025 r. zastąpiona przez cytowaną ustawę o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie wprowadzała ograniczeń co do pośrednictwa pracy na rzecz cudzoziemców i uzyskany przez skarżącego wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uprawniał skarżącego do takiej działalności bez spełnienia dodatkowych warunków. Z dniem 1 czerwca 2025 r. ustawodawca wprowadził zasadę, na mocy art. 305 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest możliwe po 2 latach od wpisu do rejestru agencji zatrudnienia i świadczeniu usługi, o której mowa w ust. 2 pkt 1 lub 2. Te ostatnie przepisy obejmują wszystkie usługi związane z pośrednictwem pracy i pracy tymczasowej, nie odnoszą się wyłącznie do cudzoziemców. Tym samym ustalono, że świadczenie usług na rzecz cudzoziemców wymaga ogólnej dwuletniej praktyki w prowadzeniu agencji zatrudnienia i jest możliwe dopiero po uzyskaniu zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia (art. 305 ust. 4 ustawy). W przepisie przejściowym art. 445 ust. 6 ustawy ustawodawca unormował na zasadzie wyjątku sytuację podmiotów, które uzyskały wpis do rejestru agencji zatrudnienia pod rządami poprzedniej ustawy, czyli w czasie, gdy nie było ograniczeń w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców. Zgodnie z art. 445 ust. 6 ustawy podmioty wpisane do rejestru agencji zatrudnienia, świadczące usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, przed dniem wejścia w życie ustawy: 1) nie podlegają warunkowi, o którym mowa w art. 305 ust. 3; 2) składają wniosek o zmianę wpisu, o którym mowa w art. 313 ust. 2, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy w celu kontynuowania świadczenia usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3, do tego wniosku nie dołączają oświadczenia, o którym mowa w art. 313 ust. 3 pkt 1; 3) nie podlegają przepisom dotyczącym obligatoryjnego ponownego sprawdzenia przez marszałka województwa warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, o których mowa w art. 307, w związku ze złożeniem wniosku o zmianę wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia. Z literalnego brzmienia tych unormowań wynika, że tylko podmioty wpisane do rejestru agencji zatrudnienia, świadczące usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3, przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą uzyskać wpis potwierdzający prawo do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców bez zachowania warunku dwuletniego prowadzenia agencji zatrudnienia. Skoro jest to przepis szczególny, to nie można go interpretować rozszerzająco. Zgodnie z treścią tego przepisu do zmiany wnioskowanego wpisu wymagane jest złożenie stosownego wniosku i wykazanie, że wnioskodawca jest "podmiotem wpisanym do rejestru agencji zatrudnienia, świadczącym usługę, o której mowa w art. 305 ust.3, przed dniem wejścia w życie ustawy". Z wyrażenia tego wynika konieczność kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek przez wnioskodawcę: po pierwsze uzyskanie wpisu do rejestru agencji zatrudnienia przed dniem wejścia w życie ustawy oraz po drugie faktyczne świadczenie usługi, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy przed dniem wejścia w życie ustawy. Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było zatem ustalenie czy skarżący prowadził rzeczywiście działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. (k.37 akt administracyjnych) organ I instancji wyjaśnił skarżącemu, że w dokumentacji będącej w dyspozycji urzędu nie znajdują się żadne dane umożliwiające weryfikację spełnienia przez skarżącego przesłanki warunkującej zwolnienie z karencji przewidzianej w art. 305 ust. 3 ustawy. Z tego powodu zasadnie wezwano skarżącego do przedłożenia wszelkiej dokumentacji (np. umowy, rejestry, pozwolenia, itp.), z której wynikałoby, że w okresie między 27 maja 2025 r. a 1 czerwca 2025 r. skarżący rzeczywiście realizował usługi agencji zatrudnienia na rzecz cudzoziemców, od których jest wymagane posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przesłał organowi I instancji cztery dokumenty, w tym trzy powiadomienia o powierzeniu wykonywania pracy obywatelom Ukrainy na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz jedno oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w charakterze pracownika tymczasowego obywatelowi Mołdawii. Skarżący stwierdził, że były to przykładowe dokumenty. W skardze oświadczył, że w ramach jego działalności na dzień 1 czerwca 2015 r. pracowało 15 cudzoziemców. Jednak twierdzenia tego w żaden sposób nie udokumentowano ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed Sądem. Nie sposób więc twierdzenia tego zweryfikować, a w konsekwencji uwzględnić. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Analiza treści przedłożonych dokumentów nie daje natomiast podstaw do uznania, że skarżący przed wejściem w życie ustawy świadczył usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, że Sąd nie podziela stanowiska organów, że wynika to z ilości wykazanych czynności, czy też z czasokresu prowadzenia agencji zatrudnienia. Podstaw do formułowania takich warunków nie daje ani wykładnia systemowa, ani wykładnia celowościowa. W treści art. 445 ust. 6 ustawodawca posługuje się wręcz liczbą pojedynczą używając zwrotu "świadczące usługę", co uzasadnia przyjęcie, że już jednokrotna, kompleksowo, całościowo wykonana usługa pośrednictwa pracy czy pracy tymczasowej, ze skutkiem powierzenia pracy cudzoziemcowi przed wejściem w życie nowych regulacji, a więc przed 1 czerwca 2025 r., pozwala na skorzystanie z dobrodziejstwa art. 445 ust. 6 ustawy. Na uwadze trzeba mieć bowiem, że zastosowanie art. 445 ust. 6 ustawy nie zostało pozostawione do uznania organu. Nie można w związku z tym zgodzić się na możliwość uznaniowego oceniania wniosku przez pryzmat długości posiadania wpisu do rejestru agencji zatrudnienia czy ilości wykonanych usług, skoro przepisy takich warunków nie określają. W świetle omawianych przepisów przyjąć należy, że uwzględnieniu przy zmianie wnioskowanego wpisu podlegać może usługa kompleksowo wykonana, czyli zakończona skutecznie powierzeniem cudzoziemcowi pracy przed 1 czerwca 2025 r. Wynika to z tej części normy art. 305 ust. 3 ustawy, która odwołuje się do czynności: "od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy". Przepisy regulujące te zagadnienia określają warunki i tryb wydawania zezwoleń na pracę i przyjmowania oświadczeń o powierzeniu pracy, wskazując jednocześnie, kiedy może nastąpić rozpoczęcie pracy przez cudzoziemca i jakie działania wymagane są przez agencje zatrudnienia w związku z powierzeniem pracy. Uzasadnia to przyjęcie, że dla uznania, że usługa pośrednictwa była świadczona nie wystarcza samo zainicjowanie postępowania związanego ze złożeniem oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, ale konieczne jest zakończenie procedury przez potwierdzenie wpisu i powierzenie cudzoziemcowi pracy ze skutkiem przed wejściem w życie nowych regulacji, które zmieniły dotychczasowe zasady, co zostanie omówione poniżej. Stosując powyższą wykładnię do przedłożonych przez skarżącego dokumentów, dostrzec należy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ I instancji, że art. 305 ust. 3 ustawy dotyczy ściśle prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej na rzecz cudzoziemców, od których wymagane jest posiadanie zezwolenia na pracę lub oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Złożone przez skarżącego trzy powiadomienia o powierzeniu wykonywania pracy obywatelom Ukrainy nie stanowią oświadczeń o powierzeniu pracy, w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r. poz. 621) cudzoziemiec może wykonywać pracę zgodnie z zezwoleniem na pracę lub oświadczeniem o powierzeniu pracy cudzoziemcowi wpisanym do ewidencji oświadczeń. Ustawa ta określa warunki i tryb wydawania zezwoleń na pracę oraz składania oświadczeń o powierzeniu pracy cudzoziemcowi. Zgodnie z art. 64 tej ustawy wpisu oświadczenia dokonuje właściwy starosta do ewidencji oświadczeń (ust. 1). Stosownie do art. 64 ust. 2 tej ustawy starosta, wpisując oświadczenie o powierzeniu pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, może określić późniejszy dzień rozpoczęcia pracy niż określony w oświadczeniu o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, nie wcześniejszy niż dzień następujący po dniu wpisania tego oświadczenia do ewidencji oświadczeń. Ustawa o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej weszła w życie 1 czerwca 2025 r. i zastąpiła obowiązujące w tym względzie w podobnym kształcie przepisy cytowanej wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta również stanowiła w art. 88z ust. 1, że oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi podlega wpisowi do ewidencji oświadczeń. W myśl art. 88z ust. 3 tej ustawy powiatowy urząd pracy, wpisując oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, mógł określić późniejszy dzień rozpoczęcia pracy niż określony w oświadczeniu, nie wcześniejszy niż dzień następujący po dniu wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń. Ponadto, art. 88z ust. 13 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązywał podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, którego oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi zostało wpisane do ewidencji oświadczeń, pisemnie powiadomić właściwy powiatowy urząd pracy o: 1) podjęciu pracy przez cudzoziemca w terminie 7 dni od dnia rozpoczęcia pracy określonego w ewidencji oświadczeń; 2) niepodjęciu pracy przez cudzoziemca w terminie 7 dni od dnia rozpoczęcia pracy określonego w ewidencji oświadczeń. Odmienny i uproszczony tryb powierzenia pracy regulowała natomiast ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337). Powołany w złożonych przez skarżącego powiadomieniach art. 22 ust. 1 stanowił ówcześnie (został uchylony z dniem 5 marca 2026 r. - Dz.U. z 2026 r. poz. 203), że obywatel Ukrainy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnione są łącznie warunki określone tym przepisy, w tym: 1) przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1; 2) podmiot powierzający wykonywanie pracy powiadomi, w terminie 7 dni od dnia podjęcia pracy przez obywatela Ukrainy, powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu o powierzeniu wykonywania pracy temu obywatelowi. Odmienność i odrębność przytoczonych regulacji potwierdza, że powiadomienie o powierzeniu wykonywania pracy obywatelom Ukrainy nie stanowi oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, o których mowa w art. 305 ust. 3 ustawy, a tym samym nie kwalifikuje do uzyskania zmiany wpisu w rejestrze agencji zatrudnienia na podstawie art. 445 ust. 6 pkt 2 ustawy. Jak już wyjaśniono powyżej przepis ten ustanawia wyjątek i nie może być interpretowany rozszerzająco. Odnosząc się natomiast do treści przedłożonego przez skarżącego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi - obywatelowi Mołdawii (k. 40 akt administracyjnych) wskazać pozostaje, że skarżący sporządził ten dokument 29 maja 2025 r. i sam podał w nim okres powierzenia pracy od 1 czerwca 2025 r. Konsekwentnie Powiatowy Urząd Pracy w Lidzbarku Warmińskim dokonał wpisu do Ewidencji Oświadczeń 30 maja 2025 r., wskazując okres pracy od 1 czerwca 2025 r. Nie doszło więc do powierzenia pracy cudzoziemcowi przed wejściem w życie nowych przepisów. Co więcej art. 88z ust. 13 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zobowiązywał podmiot powierzający wykonywanie pracy jeszcze do poinformowania właściwy powiatowy urząd pracy o podjęciu lub niepodjęciu pracy przez cudzoziemca w terminie 7 dni od dnia rozpoczęcia pracy określonego w ewidencji oświadczeń. Działanie takie powinno nastąpić przed wejściem w życie zmiany przepisów, aby można było uznać, że skarżący świadczył usługę, o której mowa w art. 305 ust. 3 ustawy. Według bowiem nowych zasad, uregulowanych w art. 70 ust. 2 i 5 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej, powiadomienie, że cudzoziemiec nie podejmie pracy lub zakończył pracę przed dniem zakończenia pracy określonym w tym oświadczeniu skutkuje unieważnieniem wpisu oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń z mocy prawa. Według poprzednio obowiązujących w tym względzie przepisów agencja zatrudnienia nie musiała podawać takich informacji i nie było rygoru nieważności. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 103 ust. 3 ustawy o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej do oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanych do ewidencji oświadczeń na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Tak więc w przypadku powiadomienia przez podmiot, którego oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi zostało wpisane do ewidencji oświadczeń, w czasie obowiązywania nowej ustawy, do czego podmiot ten jest zobowiązany, że cudzoziemiec nie podejmie pracy lub zakończył pracę przed ustalonym dniem powoduje unieważnienie wpisu oświadczenia, a tym samym zniesione zostają wszelkie działania związane ze złożeniem oświadczenia o powierzeniu pracy. Przemawia to za koniecznością wykazania przez wnioskodawcę, że do powierzenia pracy w ramach usługi pośrednictwa pracy doszło przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, czyli przed dniem 1 czerwca 2025 r. W rozpatrywanym przypadku bezspornie skarżący tego nie wykazał, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku. Reasumując, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.