II SA/Ol 340/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

A. Z. (dalej jako: "strona", "skarżący") złożył w dniu 16 września 2025 r. do Wójta Gminy [...] (dalej jako: "organ I instancji") wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70m2, na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. Organ I instancji decyzją z 23 stycznia 2026 r. odmówił ustalenia na rzecz strony warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 25 marca 2026 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że powodem wydania zaskarżonej decyzji, była odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażona postanowieniem z dnia 22.10.2025 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone zażaleniem do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również, że wnioskowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi tzw. dobrego sąsiedztwa dla zabudowy zagrodowej (jedynej zabudowy na obszarze analizowanym), zatem niezależnie od naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie jest spełniona. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest zaś decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została ona wydana w oparciu o postanowienie RDOŚ, które jest wewnętrznie sprzeczne, nie zawiera indywidualnej analizy, opiera się na błędnej kwalifikacji prawnej inwestycji. W ocenie strony organ odwoławczy nie zbadał legalności tego postanowienia, co stanowi istotne naruszenie prawa i samodzielną podstawę uchylenia decyzji. Zarzucono również: 1. Naruszenie art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska RDOŚ. 2. Naruszenie art. 8 k.p.a. (zasada zaufania) RDOŚ wydał sprzeczne stanowiska: - 22.10.2025 - inwestycja "znacząco oddziałuje", - 05.12.2025 - taka kwalifikacja dotyczy znacznie większych inwestycji. Brak wyjaśnienia tej sprzeczności czyni rozstrzygnięcie wadliwym. 3. Naruszenie Konstytucji RP - art. 2 Konstytucji (zasada państwa prawa) Decyzja oparta na sprzecznych stanowiskach narusza zasadę pewności prawa. - art. 31 ust. 3 Konstytucji (proporcjonalność) Odmowa została wydana bez analizy i bez rozważenia środków mniej dolegliwych. - art. 64 Konstytucji (prawo własności) Stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności bez wystarczającego uzasadnienia. Skarżący zarzucił również błędy techniczne RDOŚ, tj. błędną kwalifikację inwestycji. Dom jednorodzinny o niewielkiej powierzchni został bowiem zakwalifikowany jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać, bez wykazania przesłanek ustawowych. Brak jest analizy indywidualnej. RDOŚ nie analizuje konkretnej działki, nie wykazuje rzeczywistego wpływu i nie odnosi się do skali inwestycji. Według strony dochodzi do sprzeczności stanowisk. RDOŚ raz uznaje inwestycję za znaczącą a raz wskazuje progi, których inwestycja nie spełnia. Z kolei Kolegium nie zbadało legalności stanowiska RDOŚ, ograniczyło się do formalizmu ("brak zażalenia"), uchyliło się od kontroli merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niższej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia 25 marca 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 stycznia 2026 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 70 m kw., na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z 16 września 2025 r. Tym samym z mocy art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Natomiast szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r, poz. 1116). Należy mieć na uwadze, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zatem możliwe, a nawet wymagane, w sytuacji łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Z kolei brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p). Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy - front terenu wynosi 55 m. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się - na tle stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, że regułą było wyznaczanie obszaru analizy w minimalnych rozmiarach, a jej zwiększenie wynikać musiało z konkretnych uwarunkowań urbanistycznych, które wymagały uzasadnienia przedstawionego tak w analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak i w samej decyzji. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, a jego poszerzenie jest możliwie dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20). W przedmiotowej sprawie obszar analizy został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w podstawowym zakresie. Ponadto zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy musi zostać poprzedzone uzyskaniem stosownych uzgodnień m.in. z "regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody" (art. 53 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy). Nadmienić należy, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności (w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości). W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. podlega również zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Na tle wykładni i powołanych przepisów k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; z 29 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1487/18). Postanowieniem z dnia 22.10.2025 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podniósł, że działka nr geod. [...] w obrębie [...], gm. [...] zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], na terenie którego aktualnie obowiązują przepisy regulowane uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24.05.2011r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz.Urz.Woj.Warm.-Maz. z 2011r., Nr 74, poz. 1295). RDOŚ zaznaczył, że planowana inwestycja narusza zakaz m.in. określony w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr V[...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 24.05.2011 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] - dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem dotyczy przedsięwzięcia wskazanego w § 3 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Od wskazanego postanowienia nie zostało wniesione zażalenie. W związku z tym organy wydające rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie były zobligowane do uwzględnienia odmowy wnioskowanej inwestycji przez RDOŚ. Biorąc powyższe pod uwagę niezasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji i nieprawidłowej weryfikacji tej odmowy przez organy w postępowaniu głównym. Nie marginalną, ale równie istotną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jest również brak kontynuacji funkcji. Jak wynika z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zlokalizowany jest w miejscowości [...]. Najbliższa zabudowa od terenu inwestycji to zabudowa zagrodowa. Zabudowa zagrodowa zaś nie stanowi kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która to zabudowa zagrodowa jest jedyną zabudową na analizowanym obszarze. Z akt sprawy wynika również, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Skarżący zaś podczas postępowania administracyjnego miał możliwość wypowiedzenia się co do ustalonych okoliczności i złożenia swoich wyjaśnień bądź dowodów. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Realizacja norm konstytucyjnych odbywa się w oparciu o konkretne przepisy ustawowe, w tym przypadku głownie przepisy u.p.z.p., a te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.