II SA/Ol 326/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem [...] w obrębie [...], gmina [...] postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...].

Pismem z 20 marca 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski działając jako organ nadzoru wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 stycznia 2023 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem [...] w obrębie [...], gmina [...]. Pismem z 12 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: wnioskodawca lub stowarzyszenie), wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wniosku stowarzyszenie wskazało, że teren, który został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położony nad jeziorem [...], obejmuje obszar objęty ochroną prawną, w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody: Obszar Natura 2000[...], Obszar Natura 2000 [...], Obszar Chronionego Krajobrazu [...], Siedlisko [...] zbiorniki, z podwodnymi łąkami ramienic [...]. Dlatego też każda inwestycja lokowana na tym terenie wpływa na cały obszar objęty ochroną, zaś zarzuty podniesione w skardze mają oczywisty związek z celami statutowymi stowarzyszenia. Stowarzyszenie podniosło, że na etapie procedury planistycznej konsekwentnie podnosiło również te argumenty, które zostały przedstawione w przedmiotowej skardze przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, a także posiada opracowania wybitnych specjalistów wskazujące na niezgodności zapasów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego nad jeziorem [...], zaś jego członkowie posiadają wiedzę w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie wnioskodawcy w interesie społecznym jest działanie stowarzyszenia mające na celu przyłączenie się do postępowania, aby kompleksowo rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem argumentów oraz poglądów, które nie są przedstawiane przez strony postępowania, ale są ważne z punktu widzenia interesu publicznego oraz ochrony obszar Natura 2000 oraz wpływu na krajobraz jeziora [...]. Mając na względzie ilość wad miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu mając na względzie interes społeczny. Nie można zapomnieć, że w interesie społecznym jest, aby prawo lokalne było zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a także było zgodne z oczekiwaniami lokalnej społeczności oraz zapewniało ochronę takich wartości jak dziedzictwo kulturowe, przyroda czy ład przestrzenny. Stowarzyszenie podniosło, że stosownie do treści art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wynika z tego, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o legalność działań organów administracji publicznej dotyczy organu i skarżącego. Możliwość rozszerzenia tego podstawowego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zdaniem wnioskodawcy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie stowarzyszenia może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres jego działań jako organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym, może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Wnioskodawca podniósł, że za udziałem stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przemawia zarówno interes społeczny, jak i okoliczność, że przedmiot postępowania dotyczy działalności statusowej. Nie ulega wątpliwości, iż cele statutowe stowarzyszenia jak i sposób ich realizacji spełniają przesłanki określone w art. 33 § 2 p.p.s.a. wobec czego stowarzyszenie winno zostać dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Stowarzyszenie wyraziło pogląd, że słusznie wskazano w skardze z 20.03.2023 r., iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obarczony jest istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania przez organ gminy, ponieważ jego postanowieniami gmina przeniosła swoje kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy i podmioty. W tym zakresie należy podkreślić, że naruszenia, które zostały wykazane przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w swym zakresie dotyczą celów statutowych stowarzyszenia bowiem odnoszą się do ochrony przyrody, krajobrazu i ładu przestrzennego, ochrony przyrody i krajobrazu jeziora [...] oraz Puszczy [...], mają na celu zachowanie dziedzictwa kulturowego Warmii, reprezentowanie podmiotowych praw i społeczno-ekonomicznych interesów środowiska, a także szerzenie wartości historycznych i proekologicznych. Dodatkowo udział stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu sprzyjać będzie sądowej kontroli w zakresie wydawania decyzji przez organ administracji w tego rodzaju sprawach przy uwzględnieniu argumentacji czynnika społecznego. Wobec powyższego uzasadnione jest dopuszczenie do udziału stowarzyszenia z uwagi na wypełnienie celów statutowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Wnioskodawca będący organizacją społeczną zgłosił wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a., podnosząc w szczególności, że za udziałem stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu przemawia zarówno interes społeczny, jak i okoliczność, że przedmiot postępowania dotyczy działalności statusowej stowarzyszenia. Przede wszystkim wskazać należy odwołując się w tej mierze do poglądów wyrażonych w orzecznictwie, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.), która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2855/20 i podane w nim orzeczenia tego sądu; orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA). W postanowieniu z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 64/14 (orzeczenie dostępne w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza więc udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji p.p.s.a. Również przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstawy do dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (...). Jedynie w przypadku określonym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Samodzielną skargę do sądu może wnieść również podmiot spełniający warunki określone w art. 101 u.s.g. W zakresie legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią bowiem lex specialis w stosunku do regulacji p.p.s.a. Oznacza to, że nie mają do niej zastosowania ogólne regulacje p.p.s.a. Ponadto, skarga w przedmiotowym postępowaniu została wydana ponadto w innym trybie - nadzoru wojewody nad jednostką samorządu terytorialnego". Sąd podziela przytoczone wyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też w niniejszej sprawie stronami postępowania są jedynie organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Wskazać zatem należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi wojewody, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i gmina oraz jej organy. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2023 r. sygn.. akt II OZ 392/23, orzeczenie dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.