II SA/Ol 311/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

Z. Ł. (dalej jako: "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Jak wynika akt administracyjnych sprawy, w trakcie postępowania dotyczącego lokalizacji obiektu tymczasowego - barakowozu, na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. T. w O. , Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu "[...]" przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził wystąpienie na w/w działce nowego obiektu - kontenera o wymiarach 2,4 x 12,2 m opartego na materiałach budowlanych takich jak płyty kamienne i bloczki. W czasie oględzin obecny był właściciel działki – Z.Ł, który oświadczył, że kontener będzie służył jako sklep z motocyklami i hulajnogami elektrycznymi. W trakcie kontroli nie przedłożono dokumentów stwierdzających legalność postawienia obiektu kontenerowego na ww. działce. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji w dniu "[...]" wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji obiektu tymczasowego - kontenera na działce nr "[...]" obręb "[...]" przy ul. "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB") , na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał Z.Ł roboty budowlane związane z budową obiektu tymczasowego kontenera na działce nr "[...]" . Ponadto w treści postanowienia zobowiązano stronę do niezbędnego zabezpieczenia terenu robót w sposób uniemożliwiający powstanie szkód oraz przed dostępem osób postronnych. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako: "WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami PINB kontener (o wymiarach 2,4 x 12,2 m) oparty na materiałach budowlanych takich jak płyty kamienne i bloczki betonowe posadowiony jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie występuje przypadek określony w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), dalej jako: "P.b." i obiekt wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się natomiast do kwestii podmiotu zobowiązanego do wykonania zaskarżonego postanowienia, WINB wskazał na treść art. 52 P.b. oraz na to, że utarty jest pogląd, iż w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Przepis art. 48 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (DZ.U. z 2020 r. 1740 z późn. zm.) – dalej jako "k.c.", stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. W ramach przywołanej wykładni i stosowania art. 48 k.c. przyjmuje się, że przedmiotowa budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. jest trwale związana z gruntem. Zgodnie z art. 191 k.c., połączenie rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób, o którym mowa w tym przepisie, powoduje wygaśnięcie własności rzeczy ruchomej i rozciągnięcie własności nieruchomości na rzecz połączoną. WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że właścicielem nieruchomości - działki nr "[...]" , na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt jest skarżący. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego do postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania. Zdaniem strony, działania organów administracji architektoniczno – budowlanej są nieuprawnione. Skarżący wskazał, że w innym postępowaniu, przed WSA w Olsztynie pod sygn. akt II SA/Ol 672/18, które dotyczyło przedmiotowej działki - organy twierdziły, że na obszarze nieruchomości skarżącego nie ma możliwości posadowienia jakiegokolwiek obiektu, nawet tablicy reklamowej. Natomiast obecnie twierdzą, że jest to możliwe po wcześniejszym zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący podniósł, że właścicielem kontenera jest osoba trzecia - najemca części działki "[...]" . Zdaniem skarżącego, ten podmiot powinien być stroną postępowania i w stosunku do niego powinno zostać skierowane postanowienie. W ocenie skarżącego, to najemcę należy uznać za inwestora i mając na uwadze treść art. 52 P.b. do niego kierować wezwania. Do skargi załączono umowę najmu zawartą w dniu 17 lipca 2020 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego d, wszczął w dniu 21 października 2020 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji obiektu tymczasowego - kontenera na działce nr "[...]"obręb "[...]" w O.. W związku z powyższym, w sprawie mają zastosowanie przepisy P.b. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Wskazana ustawa inaczej usystematyzowała roboty budowlane, wymagające zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powołany art. 48 P.b. reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy nowelizującej art. 48 P.b., nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej, a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f–49i oraz art. 50–51 P.b.(zob. "Prawo budowlane" Komentarz, Wydanie IV, Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red.) i in. – komentarz do art. 48, LEX). W myśl art. 52 P.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]" r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny spornej działki, w trakcie których stwierdził wystąpienie na w/w działce obiektu - kontenera o wymiarach 2,4 x 12,2 m opartego na materiałach budowlanych takich jak płyty kamienne i bloczki. W czasie oględzin obecny był właściciel działki – Z.Ł, który oświadczył, że kontener będzie służył jako sklep z motocyklami i hulajnogami elektrycznymi. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że skarżący dopiero do skargi dołączył umowę najmu z dnia 17 lipca 2020 r. części działki (100 m2), na której najemca będzie prowadził serwis hulajnóg. Trzeba też podkreślić, że skarżący zawarł tę umowę mając świadomość, że na działce nie można budować żadnych obiektów. Natomiast w zażaleniu podniósł jedynie, że kontener należy do najemcy części działki, w żaden sposób tego nie wykazując. Podkreślić zaś należy, że organ rozpoznaje sprawę na podstawie akt i dowodów będących w jego posiadaniu w dacie jej rozpatrzenia. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" , przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem ZN-1 - zieleń urządzona, tj. teren zagospodarowany, z urządzeniem zieleni niskiej i wysokiej. Konieczne jest zapewnienie dojazdu do ogrodów działkowych, jako ciąg pieszo - jezdny po trasie drogi starej ulicy T.. Zezwala się na realizację sieci zewnętrznych i urządzeń infrastruktury technicznej - § 4 ust. 2 uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z planem miejscowym na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" , nie może znaleźć się obiekt budowlany, m. in. kontener. Sąd zwraca uwagę, że w umowie najmu skarżący wskazał ma postanowienia planu odnoszące się do spornej działki, które nie dopuszczają realizacji na tym terenie żadnych obiektów budowlanych kubaturowych, nawet tymczasowych. W związku z tym, skarżący miał świadomość postanowień planu. Niejednokrotnie też występował o zmianę przeznaczenia działki. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są w szczególności wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Mając na uwadze ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, zdaniem Sądu, organy zasadnie nałożyły obowiązek na właściciela spornej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że skarżący mając pełną świadomość postanowień planu oraz trwającego postępowania dotyczącego nielegalnego posadowienia na spornej działce innego obiektu tymczasowego – barakowozu, zawarł umowę najmu, w związku z tym wyraził zgodę na posadowienie kolejnego nielegalnego obiektu – kontenera. Godził się więc na dokonanie samowoli budowlanej. Z tego względu należy uznać, że organy zasadnie jako adresata rozstrzygnięcia wskazały właściciela spornej działki i odstąpiły od wskazanej w art. 52 P.b. kolejności podmiotów obowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej. To właściciel spornej działki powinien ponieść wszystkie konsekwencje związane z wykonaniem orzeczonego obowiązku. Słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 48 k.c., i art. 191 k.c. i uznał sporny kontener za część składową gruntu (art. 48 k.c.). Zasadą jest, że budynki trwale związane z gruntem są częścią składową gruntu. Pojęcie "trwale związane" jest kwestią faktu - decyduje o nim struktura techniczna budynku i jego przeznaczenie. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. WINB stwierdził, że sporny kontener oparty jest na materiałach budowlanych, jak płyty kamienne i bloczki betonowe posadowiony jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. W konsekwencji należy stwierdzić, że o ile dany obiekt jest trwale związany z gruntem (w rozumieniu art. 48 k.c.), stanowi on część składową gruntu i jako taki nie może być (odrębnym) przedmiotem własności lub innego prawa rzeczowego. W efekcie, obiekt ten stanowi własność właściciela gruntu (zgodnie z art. 191 k.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową), niezależnie od ewentualnych zawartych umów i ustaleń, które strony ze sobą poczyniły. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że właścicielem nieruchomości - działki nr "[...]" , na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt jest skarżący i w związku z tym zasadnym było nałożenie obowiązku – nakazu wynikającego z art. 48 P.b., na właściciela gruntu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.