II SA/Ol 302/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Korszach z dnia 29 marca 2022 r. nr XXXIX/250/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników z terenu Gminy Korsze w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 29 marca 2022 r. Rada Miejska w Korszach (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: u.o.s.p.), podjęła uchwałę Nr XXXIX/250/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników z terenu Gminy Korsze w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Kętrzynie (dalej jako: Prokurator, skarżący) wniósł skargę zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 15 ust. 2 u.o.s.p.; art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez: wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej, wskazanie w § 4, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r., co budzi uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały. W uzasadnieniu podniósł, że użyty przez ustawodawcę art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zwrot "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" określa prawo do ustalonego ekwiwalentu pieniężnego oraz moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników. Powyższy zwrot jest pojęciem jednoznacznym i nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Regulacja ustawowa wprost określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Tymczasem Rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", a powinna ustalić wysokość ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W powyższym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, wprowadzając odmienną od ustawy regulację oraz dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, bowiem pojęcie to jest szersze od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Modyfikacja taka działa dezinformująco, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Ponadto w § 4 zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r." Treść powyższego zapisu uchwały budzi uzasadnione wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały. Skoro w § 4 uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., to nie wiadomo, od jakiej daty uchwała obowiązuje. Adresat, który odczytuje taką normę nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty dziennej czy też po upływie vacatio legis. Takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 7 kwietnia 2022 r. (poz. 1688), oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 21 kwietnia 2022 r., czy też z 1 stycznia 2022 r. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Argumentował, że nie można zgodzić się z poglądami skarżącego bowiem uchwała posługując się zwrotem "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" wcale nie modyfikuje sposobu obliczania okresu czasu, za który należny jest ekwiwalent, gdyż określa to ustawa, która definiuje początek udziału jako: "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. rada gminy ma jedynie określić wysokość ekwiwalentu bo tylko do tego została uprawniona i zobowiązana ustawowo natomiast sam sposób jego naliczania i zasad jego wypłacania został już określony przez ustawodawcę w ustawie a stawki ustalone przez radę w taki właśnie sposób są stosowane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 stwierdził, że ustawa o o.s.p., nie zawierała żadnych przepisów przejściowych, które to utrzymywałyby w mocy regulacje wydane przez Rady na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Przepis art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej będący podstawą podejmowania wcześniejszych uchwał został z dniem 1 stycznia 2022 r. uchylony przez art. 38 pkt 12 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Wobec powyższego, z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc z dniem wejścia u.o.s.p., akty prawa miejscowego odnoszące się do przedmiotowej regulacji utraciły moc obowiązującą. W dniu podjęcia aktualnej uchwały uprzednia uchwała już nie obowiązywała a interwencje ochotników ratowników z uwagi na występujące zdarzenia losowe miały miejsce już od dnia 1 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ i Prokuratora. Wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559- u.s.g.) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne: pod adresem https: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział strażaków ratowników z terenu Gminy Korsze w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 2461) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Wbrew stanowisku organu, redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten przysługuje nie za "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak wskazuje się literaturze przedmiotu, system "rozpoczętej godziny" nie odnosi się do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu, ponieważ w ustawie o OSP wyraźnie wskazano, że ekwiwalent nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (v: Dariusz P. Kała, Ochotnicze Straże Pożarne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 159). Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu lecz okresu wcześniejszego jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, CBOSA). Uzasadniony okazał się zarzut Prokuratora kwestionujący § 4 uchwały, w którym przyjęto, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r". Sąd w tej kwestii podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, że taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego (np. wyroki WSA w Łodzi z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 125/20 i 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 478/22; WSA w Warszawie z 5 listopada 2020 r, sygn. akt VIII SA/Wa 382/20; WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Ke 421/20; WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wr 125/22 i 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 515/20, CBOSA). Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. W myśl art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie zatem z brzmieniem art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaści dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy art. 4, jak stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd podziela argumentację skargi, że treść § 4 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, CBOSA). Zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Korsz i § 3 stanowiący o utracie mocy poprzedniej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Korsze w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.