II SA/Ol 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. M., M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 15 marca 2018 r., nr XLIII-398/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych Zawady, Elgnówko, Gaj, Czerwona Woda i Tolejny oddala skargę.

Reprezentowani przez pełnomocnika M.M. i M.M. (skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach [...]. Uchwałę zaskarżyli w części, tj. w zakresie określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] gm. Z. jako terenu rolniczego (§ 61 Zaskarżonej uchwały) co stanowi nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności oraz w części załącznika graficznego do planu obejmującego odpowiednio działkę nr ew. [...] oraz zarzucili jej naruszenie: - art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust 3 oraz art. 21 ust 1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i niezachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny w sytuacji, gdzie Rada Miejska zaskarżoną uchwałą nadała działce nr [...] (obręb [...]) przeznaczenie rolne czym w sposób znaczący ograniczyła użytkowanie nieruchomości i ingeruje w prawo własności; - art. 31 ust 3 oraz art. 64 § 3 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, która nadmiernie ingeruje w treść prawa własności skarżącego oraz narusza zasadę, iż ograniczenie tego prawa powinno następować w drodze ustawy; - art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 oraz 21 ust 1 oraz 64 Konstytucji RP poprzez dokonanie zaskarżoną uchwałą znaczącej ingerencji w prawo własności skarżącego bez racjonalnego uzasadnienia działań Rady Miejskiej i nie przyjęciu optymalnych rozwiązań planistycznych; - art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. art. 2 Konstytucji RP poprzez zachwianie zasady praworządności i podjęcie zaskarżonej uchwały wskutek, której nastąpiła ingerencja w prawo własności skarżącego bez dokonania oceny oraz wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 61 obejmującego działkę nr [...] (obręb [...]) oraz w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w jakiej na działce nr [...] (obręb [...]) ustala przeznaczenie rolne tejże działki. W uzasadnieniu skargi podniósł, że do obowiązków organów administracji publicznej (w zakresie ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności) należy kierowanie się regułą aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty i w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem zagospodarowania przestrzennego. A przy samym dokonywaniu ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Rada Miejska nie podając jakiegokolwiek uzasadnienia nie tylko nie podołała swojej roli jaką jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, ale również całkowicie ją zlekceważyła albo omyłkowo pominęła. Działania organu są tym bardziej zaskakujące, że w sąsiedztwie działki skarżącego są posadowione nieruchomości, którym zaskarżona uchwała nadała przeznaczenie pod zabudowę zagrodową albo mieszkaniową, a są one nawet większe od nieruchomości skarżącego i tym samym lepiej spełniałby potrzeby produkcji rolnej. Ponadto, działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z często uczęszczaną drogą gminną a zatem oddziaływanie emisji spalin jest silniejsze niż np. dla działek sąsiednich, którym nadano przeznaczenie pod budowę zagrodową lub mieszkalną - co dodatkowo może dziwić, jakimi kryteriami/wytycznymi kierowała się Rada Miejska przy nadawaniu przeznaczenia poszczególnym działkom objętym zaskarżoną uchwałą. Organ powinien również zweryfikować indywidualnie status właściciela gruntów, którym nadaje przeznaczenie rolne. Rada Miejska w zasadzie "skazała" działkę skarżącego na bycie nieużytkiem. Skarżący bowiem nie jest rolnikiem i nadanie przeznaczenia rolnego działce w pełni wyklucza możliwość jej użytkowania przez obecnego właściciela. W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że co prawda plan przeznacza działkę nr [...] w obrębie [...] na cele rolne, jednak nie zakazuje jej zabudowy. Jak wynika z wypisu i wyrysu z planu (§ 60 uchwały w sprawie planu) dopuszczona jest realizacja budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych i wiat w zabudowie zagrodowej. Jest to istotna okoliczność, a zarazem pominięta przez autorów skargi, wskazuje bowiem, że organy gminy nie przekroczyły granic dopuszczalnej ustawowo ingerencji w prawo własności, w tym przede wszystkim nie dopuściły się ograniczenia jego istoty. Działka nr [...] nie miała do tej pory ustalonych warunków zabudowy, nie była objęta wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w planie ogólnym gminy, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., przeznaczona była również na cele rolne. Jej powierzchnia wynosi 0,5012 ha, a zatem nie jest - wbrew temu, co twierdzą skarżący - niewielka. Działka jest zatem działką rolną. Kwestionowany plan zagospodarowania nie uniemożliwia zatem skarżącym dalszego dotychczasowego użytkowania działki, co więcej - umożliwia jej zabudowę. W związku z powyższym trudno jest mówić o naruszeniu prawa własności wykraczającym poza ustawowe ramy. Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że działka nr [...] nie znajduje się w samej wsi Z., jednak jest od niej lekko oddalona, położona przy bocznej drodze. Z drugiej strony sama wieś Z., co wynika również z załączonych do skargi mapek, w tym wydruku z rysunku planu, jest wsią rolniczą, w której zdecydowanie dominuje zabudowa zagrodowa. W sąsiedztwie działki [...] znajduje się tylko zabudowa zagrodowa. Dopuszczenie na działce [...] innego rodzaju zabudowy niż zagrodowa stanowiłoby początek zmiany charakteru wsi i prowadziło do konfliktów przestrzennych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Skarżący jako właściciele działki nr [...] niewątpliwie mieli legitymację do wniesienia skargi na uchwałę na uchwałę Rady Miejskiej w O. [...] z dnia [...] r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych [...] - w zakresie w jakim uchwała dotyczy tej działki. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - u.p.z.p.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest zatem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Dokonana w świetle tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przede wszystkim Sąd nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani też naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w części obejmującej działkę skarżących jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w czasie jej uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Przechodząc natomiast do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Nadto przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkami tam wskazanymi, do zadań własnych gminy. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w tym również tego, który stanowi własność prywatną. Skoro zatem ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, to nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. W niniejszej sprawie zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do kwestionowania - jako naruszające prawo własności – przeznaczenia działki nr [...] jako rolnej, co uniemożliwia jej zabudowę. Powyższa argumentacja jakkolwiek zrozumiała z punktu widzenia uszanowania prawa własności nie oznacza wadliwości przyjętego w planie rozwiązania i nie jest dostateczną przesłanką dla uwzględnienia skargi. Skarżący muszą wiedzieć, że Sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie ocenia go natomiast z punktu widzenia słuszności i celowości. Prawo to w ocenie Sądu nie zostało natomiast naruszone. Nierzadko jest tak, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Oczywistym przy tym jest, iż niemalże niemożliwym jest takie ukształtowanie planu, które satysfakcjonowałoby wszystkich właścicieli nieruchomości oraz organy gminy odpowiedzialne za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. To gmina, której organy reprezentują jej mieszkańców ma obowiązek wykonywania ciążących na niej obowiązków służących zaspokojeniu powszechnych potrzeb społeczności, które w omawianym znaczeniu stają się potrzebami o charakterze publicznym. Takie założenie z pewnością przyświecało ustawodawcy, który w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przyjął, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plany miejscowe tworzone są bowiem w interesie nie tylko poszczególnych mieszkańców, lecz również całej społeczności gminy oraz podmiotów zewnętrznych. Prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP nie jest bowiem prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, w tym wynikających zarówno z samej Konstytucji (art. 64 ust. 3), prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i omawianych przepisów u.p.z.p. Nie każde, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Wskazać także należy, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 u.p.z.p. podstawą działań planistycznych gminy jest zrównoważony rozwój. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, oprócz innych wartości, również wymagania ładu przestrzennego, krajobrazowe, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z uzasadnienia do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębach geodezyjnych [...] (I. wymagania wynikające z art. 1 ust. 2; 7) prawo własności) "Projekt planu sporządzany był z poszanowaniem prawa własności. Przy wyznaczaniu funkcji terenów oraz zasad zagospodarowania terenów wzięto pod uwagę interesy osób trzecich. Ustalenia planu nie ingerują w sferę praw nabytych, określają jednak zasady dla nowo powstających obiektów, a także istniejących, w ramach których prowadzone będą prace budowlane. Dodatkowo autorom realizującym plan przyświecała generalna zasada, aby interes potencjalnego inwestora pozostawał w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Ponadto za nadrzędną zasadę uznano konieczność powiązania rozwoju różnego rodzaju inwestycji z ich szeroko rozumianą akceptacją społeczną. Dodatkowo realizując niniejszy projekt wzięto pod uwagę kwestie ochrony prawa własności, która jak wskazują liczne orzeczenia sądowoadministracyjne nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego. Tymi wartościami generalnymi oraz interesem ogólnym w przypadku Gminy O. jest ochrona zdrowia i życia mieszkańców oraz przyrody oraz ogółu środowiska". Jest bezsporne, że działka nr [...] została oznaczona w planie symbolem f-06R stanowiącym teren rolniczy. Takie przeznaczenie uzasadnione jest dotychczasowym sposobem użytkowania, położeniem nieruchomości i zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Wbrew zarzutom skargi plan nie zakazuje jednak zabudowy tej działki, co wnika z § 60 planu (błędnie wskazanego w skardze jako § 61). Dopuszczalna jest bowiem realizacja budynków mieszkalnych, gospodarczych, garażowych i wiat w zabudowie zagrodowej. W świetle tych okoliczności, nie można stwierdzić, aby zakaz zabudowy nieruchomości wskazanej w skardze, stanowił wynik nadużycia władztwa planistycznego, czyli nieuzasadnionego naruszenia indywidualnego interesu. Taka ingerencja była uzasadniona i stanowiła wynik rozważenie interesów indywidulanego i publicznego. Natomiast okoliczność przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu nie stanowi naruszenie przepisów prawa. Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.