II SA/Ol 265/26

Dnia 12 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2026 roku sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Decyzją z 15 października 2025 r. Starosta M. (dalej jako: Starosta lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej jako: P.b.), po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako: inwestor, Spółka lub skarżąca) z 29 sierpnia 2025 r., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, dołączonego do wniosku i udzielenia na rzecz Spółki pozwolenia na budowę budynku wypoczynkowo-hotelowego z funkcjami towarzyszącymi, dojazdami, dojściami i infrastrukturą techniczną, na działce nr (...), obręb T., gmina M. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nie został spełniony jeden z podstawowych warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jakim jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano, że dla obszaru, na którym ma powstać wnioskowany budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi T., gmina M. uchwalony uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia 29 sierpnia 2003 r. (dalej jako: Plan miejscowy). Przedmiotowa działka znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 4 MTH z przeznaczeniem funkcjonalnym jako tereny zabudowy wypoczynkowo-hotelowej. Wskazano, że zgodnie z § 13 ust. 2 Planu miejscowego, w zakresie przeznaczenia podstawowego na obszarze 4 MTH. planuje się: a) małe budynki o przeznaczeniu hotelowym na około 100 miejsc noclegowych; b) budynki usługowe związane z funkcją wypoczynkową i hotelową; c) budynek portierni, administracyjny itp.; d) komunikację wewnętrzną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe); e) małą architekturę; f) zieleń ozdobną i izolacyjną od strony drogi powiatowej. Stosownie zaś do treści § 13 ust. 6 Planu miejscowego zamienną formą przeznaczenia terenu 4 MTH jest realizacja hotelu na około 100 miejsc noclegowych na warunkach określonych w ust. 4, za wyjątkiem możliwości dopuszczenia zabudowy do 3 kondygnacji naziemnych. Wskazano, że parametr ograniczający łączną pojemność hotelową terenu 4 MTH do około 100 miejsc noclegowych został wyznaczony dla całego terenu planistycznego, a nie dla poszczególnych działek. W związku z tym, że na przedmiotowym terenie została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, obejmująca realizację obiektu hotelowo-wypoczynkowego wraz z infrastrukturą techniczną na 88 miejsc noclegowych, organ pierwszej instancji uznał, że ustalenia Planu miejscowego na tym terenie zostały w pełni zrealizowane, a wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu hotelowego na następne 89 miejsc noclegowych prowadziłoby do przekroczenia dopuszczalnej ilości miejsc noclegowych określonych w Planie miejscowym. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o wydanie przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, w której organ uchyli zaskarżoną decyzję w całości i orzeknie co do istoty sprawy, zgodnie ze złożonym przez inwestora wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego, § 8 ust. 2 lit. a) i b) Planu miejscowego w zw. z § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego. Zdaniem inwestora organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów Planu miejscowego uznając, że limit 100 miejsc noclegowych dotyczy całego terenu oznaczonego symbolem 4 MTH, a nie każdej z działek ewidencyjnych znajdujących się na tym terenie. Pismem z 22 stycznia 2026 r. pełnomocnik strony uzupełnił złożone odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji błędną wykładnię zapisów Planu miejscowego, skutkującą ustaleniem przez organ pierwszej instancji, że w Planie miejscowym przewidziany jest tylko jeden teren 4 MTH, gdy w rzeczywistości zaprojektowane zostały dwa takie tereny, które rozdzielone zostały terenem oznaczonym symbolem 5 KX (teren komunikacji wewnętrznej, parkingi). Decyzją z 24 lutego 2026 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projektowane zamierzenie budowlane usytuowano na terenach objętych Planem miejscowym oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 4 MTH, co do którego ustalenia Planu miejscowego ograniczają łączną pojemność hotelową do około 100 miejsc noclegowych, przy czym parametr ten został wyznaczony dla całego terenu planistycznego, a nie dla poszczególnych działek. Zaznaczono, że w Planie miejscowym wyznaczono jedną jednostkę 4 MTH. Wskazano, że na terenie 4 MTH na działkach nr (...), nr (...), obręb T. (po zmianach geodezyjnych (...), (...)), decyzją z 30 sierpnia 2022 r., przeniesioną 15 maja 2024 r., organ pierwszej instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku wypoczynkowo-hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną na 88 miejsc noclegowych, zaś 13 sierpnia 2025 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęło zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych tą decyzją. Oznacza to, że planowana przez Spółkę inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej ilości miejsc noclegowych określonych na terenie 4 MTH, tj. narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 11 P.b. Jednocześnie wskazano, że w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wskazany w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., dotyczący zgodności projektu z planem miejscowym, bezprzedmiotowe jest analizowanie spełnienie pozostałych warunków. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: - art. 8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania tego typu spraw, tj. uznaniu, że limit około 100 miejsc noclegowych dotyczy całego terenu oznaczonego symbolem 4 MTH (w sytuacji, gdy Plan miejscowy dla tego terenu nie zawiera zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu), a nie każdej z działek ewidencyjnych znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 4 MTH (względnie każdego z terenów oznaczonych symbolem 4 MTH), co doprowadziło do wydania decyzji o zaskarżonej treści; - art. 7a § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu przez organy wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść Spółki w sytuacji, gdy Plan miejscowy nie zawiera 1) parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 2) ograniczeń w dokonywaniu podziału nieruchomości wchodzących w skład każdego z terenów oznaczonych symbolem 4MTH, informacji o minimalnej, dopuszczalnej powierzchni działek ewidencyjnych na ww. terenie; 3) mechanizmu pozwalającego na ustalenie w jaki sposób organ winien dokonać podziału rzekomej, ogólnej puli około 100 miejsc noclegowych pomiędzy działki ewidencyjne wchodzące w skład każdego z terenów oznaczonych symbolem 4 MTH, w sytuacji gdy Plan miejscowy jednocześnie nie zawiera zakazu podziału nieruchomości wchodzących w skład tych terenów, a w dacie uchwalenia Planu miejscowego tereny oznaczone symbolem 4 MTH składały się z trzech działek ewidencyjnych - co uniemożliwia lub radykalnie utrudnia prawidłową wykładnię przepisów Planu miejscowego, a tym samym czyni Plan miejscowy nieprecyzyjnym i sprzecznym z zasadami dobrej legislacji, co w konsekwencji powinno doprowadzić do konstatacji, że wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na budowę jest prawidłowy i zasługuje na uwzględnienie w całości; - art. 107 § 1 pkt k.p.a., polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, w którym organ nie odniósł się do większości zarzutów zawartych w odwołaniu; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na błędnym utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem organu odwoławczego było (gdyby w sposób właściwy poddał analizie treść Planu Miejscowego), zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.); - § 13 ust. 1 i 6 Planu miejscowego w zw. z § 4 pkt 1 i 3 Planu miejscowego, w zw. z § 6 pkt 4 Planu miejscowego w związku z treścią mapy stanowiącej załącznik do planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ustaleniem przez organ odwoławczy, że w Planie miejscowym przewidziany jest tylko jeden teren zabudowy wypoczynkowo-hotelowej (4 MTH), gdy w rzeczywistości zaprojektowane zostały dwa takie tereny, które rozdzielone zostały terenem oznaczonym symbolem 5 KX (teren komunikacji wewnętrznej, parkingi) i wydzielone są na mapie linią rozgraniczającą (orientacyjną); - § 13 ust. 2 lit, a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ odwoławczy, że parametr około 100 miejsc noclegowych określa limit miejsc noclegowych dla całego obszaru planistycznego, na którym zaprojektowany został jeden teren zabudowy wypoczynkowo-hotelowej oznaczony symbolem 4 MTH, obejmujący aż 3,4732 ha terenu, a nie stanowi parametru wielkościowego budynku możliwego do wybudowania na każdej z działek ewidencyjnych znajdujących się na tym terenie (względnie każdego z terenów oznaczonych symbolem 4 MTH) w sytuacji, gdy plan miejscowy nie zawiera: a) parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy - co jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 717, dalej jako: u.p.z.p.) oraz niezgodne z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) - oba w brzmieniu z daty uchwalenia Planu miejscowego, b) ograniczeń w dokonywaniu podziału nieruchomości wchodzących w skład terenu oznaczonego symbolem 4 MTH, jak również nie zawiera jakichkolwiek informacji o minimalnej, dopuszczalnej powierzchni działek ewidencyjnych na ww. terenie, c) mechanizmu pozwalającego na ustalenie, w jaki sposób organ winien dokonać podziału rzekomej, ogólnej puli około 100 miejsc noclegowych pomiędzy działki ewidencyjne wchodzące w skład terenu oznaczonego symbolem 4 MTH w sytuacji, gdy Plan miejscowy jednocześnie nie zawiera zakazu podziału nieruchomości wchodzących w skład tego terenu, a w dacie jego uchwalenia teren oznaczony symbolem 4 MTH składał się z trzech działek ewidencyjnych, a jednocześnie: a) Plan miejscowy określa niewystępujący w u.p.z.p. parametr wielkościowy budynku na poziomie "około 100 miejsc noclegowych", b) Rada Miejska w M., uchwałą nr (...) z 28 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni miasta i gminy M., przyjęła stanowisko, którego konkluzją jest potrzeba zintensyfikowania działań nastawionych na rozbudowę bazy noclegowo-turystycznej i zwiększenie powierzchni przeznaczonych pod zabudowę m. in. w miejscowości T. o 318.750 m2, w tym 148.500 m2 jako tereny turystyczne i rekreacyjne - co jednoznacznie wskazuje, że intencją Rady Miejskiej jest rozwój bazy turystycznej Gminy, a zaskarżona decyzja organu jest sprzeczna z kierunkiem rozwoju Gminy przyjętym przez Radę Miejską; - § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 w zw. z § 8 ust. 2 Planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię i niedostrzeżenie przez organ, że regulacja zawarta w § 8 ust. 2 Planu miejscowego i § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego jest wewnętrznie sprzeczna i nieprecyzyjna, gdyż zawiera określenie "poniżej 100 osób" (§ 8 ust. 2) i "około 100 miejsc noclegowych" (§ 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6), które to pojęcia nie są tożsame, co wyklucza możliwość stosowania przez organ interpretacji zawężającej; - § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145, dalej jako: u.g.n.) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że postanowienia § 13 Planu miejscowego referujące do limitu około 100 miejsc noclegowych odnoszą się do całego obszaru planistycznego, a nie poszczególnych nieruchomości (działek) znajdujących się na terenach zabudowy wypoczynkowo-hotelowej (symbol 4 MTH), względnie poszczególnych terenów zabudowy wypoczynkowo - hotelowej (które są dwa), b) niedostrzeżeniu, że kryterium "maksymalnej ilości miejsc noclegowych" nie jest kryterium ustawowym w rozumieniu u.p.z.p., a Plan miejscowy w ogóle nie zawiera parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wskaźników intensywności zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., c) niedostrzeżeniu, że prawomocną i ostateczną decyzją z 2 grudnia 2024 r. Burmistrz Miasta M. zatwierdził podział nieruchomości nr (...), położonej w obrębie T., gmina M., o powierzchni wynoszącej 0,8059 ha, w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstały dwie działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi (...) (o pow. 0,3823 ha) i (...) (o pow. 0,4230 ha), czym - zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. - potwierdził, że pomimo podziału nieruchomości na mniejsze działki ewidencyjne, każda z nowo wydzielonych działek spełnia wymogi Planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości ich zagospodarowania zgodnie z Planem miejscowym (co prowadzi do ewidentnej sprzeczności decyzji podziałowej (która została wydana jako pierwsza) i decyzji zaskarżonej niniejszą skargą; - § 13 ust. 2 lit. a) oraz § 13 ust. 6 Planu miejscowego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wywiedzeniu z przepisów Planu miejscowego zasady, zgodnie z którą skonsumowanie przez któregokolwiek z właścicieli nieruchomości (działek ewidencyjnych) wchodzących w skład terenów 4 MTH pozwolenia na budowę prowadzi do automatycznego zmniejszenia limitu "miejsc noclegowych" na pozostałych nieruchomościach wchodzących w skład tego terenu, co prowadzi wprost do: a) naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. ogranicza w sposób całkowicie nieproporcjonalny prawo właściciela nieruchomości do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, czyniąc te nieruchomości całkowicie bezwartościowymi, b) naruszenia fundamentalnej, konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i ochrony prawa własności (art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP) z uwagi na zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ zasady "kto pierwszy ten lepszy", a tym samym istotnego ograniczenia prawa własności strony skarżącej, skutkującego uniemożliwieniem wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i celem strony skarżącej. Mając na uwadze podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, obejmującą takie wartości jak kierowanie się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także jednolitość rozstrzygnięć. Spółka wskazała, że obowiązującym standardem jest przekładanie postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie na określony teren, a na poszczególne nieruchomości wchodzące w skład tego terenu, czemu służy precyzyjne określenie w planie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalnej powierzchni zabudowy. Zarzucono, że w niniejszej sprawie, mimo istniejących wątpliwości interpretacyjnych, wydano decyzję niekorzystną dla Spółki, co stanowi jawne naruszenie zasady wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że Plan miejscowy jest niekompletny i niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jak również z przepisami rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zawiera podstawowych i obligatoryjnych elementów planu miejscowego, tj. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Podniesiono, że zdaniem strony skarżącej w Planie miejscowym wyznaczono dwa tereny zabudowy wypoczynkowo-hotelowej, które rozdzielono terenem komunikacji wewnętrznej i parkingów (symbol 5 KX), gdyż na załączniku graficznym wyraźnie zaznaczono orientacyjne linie rozgraniczające (linie przerywane) oba tereny 4 MTH, stanowiące zgodnie z § 4 pkt 3 Planu miejscowego granicę terenu, która może być w nieznacznym stopniu zmieniona lub uściślona w przypadku uzasadnionym rozwiązaniem urbanistycznym. Wskazane zaś przez organy pozwolenie na budowę dotyczy nieruchomości położnej na innym terenie 4 MTH. Strona skarżąca wskazała również, że Plan miejscowy nie zawiera ograniczeń w dokonywaniu podziału nieruchomości wchodzących w skład terenów oznaczonych symbolem 4 MTH, a także nie zawiera informacji o minimalnej, dopuszczalnej powierzchni działek ewidencyjnych na tych terenach. Nie zawiera też mechanizmu pozwalającego na ustalenie, w jaki sposób organ winien dokonać podziału wskazywanej liczby miejsc noclegowych pomiędzy działki ewidencyjne wchodzące w skład terenów oznaczonych symbolem 4 MTH w sytuacji, gdy Plan miejscowy jednocześnie nie zawiera zakazu podziału nieruchomości wchodzących w skład tych terenów, a w dacie uchwalenia Planu miejscowego tereny oznaczone symbolem 4 MTH składały się z trzech działek ewidencyjnych. Podkreślono, że wskazane kryterium liczby miejsc noclegowych prowadzi do sytuacji, w której tylko jedna z nieruchomości wchodzących w skład tych terenów uzyska pozwolenie na budowę, zaś pozostałe nie będą podlegać zabudowie z uwagi na wyczerpanie określonego limitu miejsc noclegowych, co nie znajduje oparcia w przepisach u.p.z.p. Spółka wskazała również, że w uchwale z 28 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni miasta i gminy M. przyjęto stanowisko, którego konkluzją jest potrzeba zintensyfikowania działań nastawionych na rozbudowę bazy noclegowo-turystycznej i zwiększenie powierzchni przeznaczonych pod zabudowę m. in. w miejscowości T. jako tereny turystyczne i rekreacyjne, co wskazuje, że intencją Rady Miejskiej jest rozwój bazy turystycznej. Zatem zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przyjętym kierunkiem rozwoju gminy. Podniesiono, że organy nie są uprawnione do stosowania wykładni zawężającej przepisów, gdyby bowiem celem uchwałodawcy było ustalenie nieprzekraczalnego limitu miejsc noclegowych lub maksymalnego limitu osób mogących przebywać w ośrodku wypoczynkowym, to w uchwale użyte zostałyby inne pojęcia, takie jak np. "nie więcej niż", maksymalnie" lub ich synonimy. Z kolei błędna wykładnia § 13 ust. 2 lit. a) i § 13 ust. 6 Planu miejscowego prowadzi do bezpośredniego naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Spółka wskazała, że decyzją z 2 grudnia 2024 r. Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości nr (...), o powierzchni wynoszącej 0,8059 ha, w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstały dwie działki gruntu, a zatem każda z nowo wydzielonych działek spełnia wymogi Planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości ich zagospodarowania zgodnie z tym Planem. W ocenie strony skarżącej zagospodarowanie działki zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowalnym nie spowoduje naruszenia chronionego prawem interesu publicznego czy też interesu osób trzecich, a wręcz przeciwnie - doprowadzi do wzrostu atrakcyjności turystycznej Gminy, a w szczególności miejscowości T. i przełoży się na zwiększenie wpływów budżetowych do kasy Gminy. Spółka wskazała również na kwestie ochrony środowiska, podnosząc, że teren objęty Planem miejscowym położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Przy czym obowiązująca uchwała nr (...) Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 16 grudnia 2025 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), w zakresie relewantnym dla niniejszej sprawy nie przewidują jakichkolwiek ograniczeń. Zgodnie z tymi przepisami planowane przez Spółkę przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące znacząco wpływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b.. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez inwestora, tj. 29 sierpnia 2025 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zatem dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14; wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18; wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, dostępne w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy działka inwestora, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 4 MTH, co oznacza: tereny zabudowy wypoczynkowo-hotelowej. Stosownie do treści § 13 ust. 2 w zakresie przeznaczenia podstawowego na obszarze 4 MTH planuje się: a) małe budynki o przeznaczeniu hotelowym na około 100 miejsc noclegowych; b) budynki usługowe związane z funkcją wypoczynkową i hotelową; c) budynek portierni, administracyjny itp.; d) komunikację wewnętrzną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe); e) małą architekturę; f) zieleń ozdobną i izolacyjną od strony drogi powiatowej. Stosownie zaś do treści ust. 6 § 13 Planu miejscowego, zamienną formą przeznaczenia terenu 4 MTH jest realizacja hotelu na około 100 miejsc noclegowych na warunkach ustalonych w ust. 4 za wyjątkiem możliwości dopuszczenia zabudowy do 3 kondygnacji naziemnych. Z ustaleń organu wynika, że na inną działkę, położoną na terenie oznaczonym symbolem 4 MTH, została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, obejmująca realizację obiektu hotelowo-wypoczynkowego wraz z infrastrukturą techniczną na 88 miejsc noclegowych. W związku z tym, zdaniem organów obu instancji, wniosek złożony w przedmiotowej sprawie, dotyczący budowy budynku wypoczynkowo-hotelowego na kolejne 89 miejsc noclegowych, nie spełnia wymogów zgodności z ustaleniami Planu miejscowego. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest prawidłowe. Przede wszystkim należy zauważyć, że Plan miejscowy, którego postanowienia mają zastosowanie w niniejszej sprawie, został uchwalony nie dla całej miejscowości T., lecz dla jej niewielkiej części. W tej sytuacji jak najbardziej uprawnione jest twierdzenie organów, że zapisy odnoszące się do terenu 4 MTH dotyczą całego obszaru, a nie poszczególnych działek. Za taką interpretacją przemawia zresztą sam treść § 13 ust. 2 Planu miejscowego, w której dopuszczono nie tylko możliwość lokalizacji małych budynków o przeznaczeniu hotelowym na około 100 miejsc noclegowych, ale także budynków usługowych związanych z funkcją wypoczynkową i hotelową, budynku portierni, administracyjnego itp., komunikację wewnętrzną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe), małą architekturę oraz zieleń ozdobną i izolacyjną od strony drogi powiatowej. Taka konstrukcja przepisu Planu miejscowego świadczy o tym, że uchwałodawca przewidywał zabudowę przedmiotowego terenu jako pewnej całości. Ponadto należy podkreślić, że wskazana powyżej forma zabudowy została określona w Planie miejscowym jako przeznaczenie podstawowe terenu 4 MTH, a jedynie jako zamienną formę przeznaczenia terenu wskazano realizację hotelu na około 100 miejsc. W związku z tym przeznaczenie terenu określone w Planie miejscowym jako zamienne nie może powodować takiej zabudowy, która spowoduje istotne zwiększenie faktycznej ilości miejsc noclegowych, określonych w Planie miejscowym dla przedmiotowego terenu, a tym samym obciążenie przedmiotowego terenu, położonego na Obszarze Chronionego Krajobrazu. Idąc zaś tokiem rozumowania skarżącej należałoby przyjąć, że budowa hotelu na około 100 miejsc noclegowych byłaby dopuszczalna na każdej z wydzielonych działek, co zwiększałoby dopuszczalną ilość miejsc noclegowych określonych dla zabudowy podstawowej i to zwiększałoby ją wielokrotnie. Za przyjęciem poglądu, że uchwałodawca przyjął w Planie miejscowym przeznaczenie terenu jako pewnej całości przemawia także to, że nie określił parametrów zabudowy dla poszczególnych działek. Błędnie przy tym skarżąca powołuje się na sprzeczność Planu miejscowego z przepisami u.p.z.p., gdyż przedmiotowy Plan miejscowy był uchwalony na podstawie przepisów ustawy 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., dalej jako: u.o.z.p.) w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., co wynika z jego treści. Należy zaś zauważyć, że z art. 10 ust. ust. 1 pkt 6 u.o.z.p. wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. Skoro zatem uchwałodawca traktował przedmiotowy teren jako całość, to nie było potrzeby ustalania parametrów dotyczących np. intensywności zabudowy dla poszczególnych działek. Niezasadne jest także twierdzenie skarżącej, że w planie miejscowym wydzielono dwa tereny oznaczone symbolem 4 MTH. Jak wynika bowiem z § 4 pkt 1 Planu miejscowego ilekroć w przepisach uchwały mowa jest o terenie – należy przez to rozumieć teren o określonym przeznaczeniu podstawowym, wyznaczonym na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony cyfrą i symbolem literowym. Gdyby zatem zamysłem uchwałodawcy było wskazanie kilku terenów o tym samym przeznaczeniu, to dałby temu wyraz w różnym oznaczeniu cyfrowym. Należy zatem stwierdzić, że prawidłowo organy uznały, że budowa wnioskowanego obiektu wypoczynkowo-hotelowego na 89 miejsc noclegowych jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w Planie miejscowym. Tym samym nie został spełniony warunek zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.. W konsekwencji zasadnie organy odmówiły zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że niezasadne jest powoływanie się na decyzję podziałową z 2 grudnia 2024 r. Pomijając okoliczność, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może dokonywać kontroli zgodności tej decyzji z z prawem, to wskazać należy, że decyzja o podziale działki nie może zmienić zapisów Planu miejscowego. Jak wskazano bowiem w wyroku NSA z 16 grudnia 2024 r. (sygn. akt I OSK 1646/24, dostępny w CBOSA) "powiązanie dopuszczalności podziału z możliwością zrealizowania na nieruchomości po podziale przeznaczenia określonego w mpzp oznacza, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni wobec tego planu funkcję służebną. Funkcja ta przejawia się w tym, że to konfigurację wydzielanych w ramach podziału działek gruntu należy dostosować do możliwości inwestycyjnych określonych w mpzp, a nie ustalenia mpzp do wydzielonych działek. Podział ewidencyjny nie może zatem niweczyć przeznaczenia terenu wynikającego z mpzp." Nieskutecznie także skarżąca powołuje się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy z 2016 r. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym przepisy Studium nie tylko nie zmieniają postanowień Planu miejscowego, ale nie dają także żadnych uprawnień do żądania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o ich treść. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym wskazać należy, że z treści art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Z kolei zasada sformułowana w art. 7a k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy przepis prawa materialnego budzi niedające się usunąć wątpliwości. Są to wątpliwości, których nie da się rozwiązać za pomocą dostępnych reguł wykładni albo gdy przy zastosowaniu tych reguł możliwe jest wyciągnięcie różnych, sprzecznych ze sobą wniosków. Oznacza to, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów prawa może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, czyli pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów (językowej, celowościowej, systemowej). Na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Z wyżej podanych względów przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie budziły niedające się usunąć wątpliwości i nie zmienia tego okoliczność, że skarżący nie podziela interpretacji tych przepisów zaprezentowanej przez organy. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kontekście zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP trzeba wskazać, że istota tego naruszenia ma się sprowadzać, do tego, że błędna wykładnia zapisów Planu miejscowego skutkowała nieuzasadnionym ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącej. Wbrew jednak treści skargi nie można uznać, że zapisy Planu miejscowego są nieczytelne, czy też sformułowane w taki sposób, aby nie było możliwe ustalenie ich treści, a przez to, aby doszło do ograniczenia prawa własności z naruszeniem wskazanych przepisów Konstytucji RP. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja została w pełni umotywowana i zawiera wszystkie wymagane elementy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.