II SA/Ol 247/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 12 lipca 2023 r., nr LXIV/642/23 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pisz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 5.

W dniu 12 lipca 2023 r. Rada Miejska w Piszu (dalej: "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr LXIV/642/23 o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pisz (dalej: "uchwała"). Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: "u.s.g.") oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 725 – dalej: "u.o.p.l."). Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej: "Prokurator") wniósł skargę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 1 ust. 5. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 21b ust. 6 u.o.p.l. poprzez przyjęcie w § 1 ust. 5, iż § 13 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XLVIII/497/22 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. otrzymuje brzmienie: "1. Burmistrz Pisza skreśla z wykazów, o których mowa w § 12 ust. 7 i 9 osoby oczekujące na zawarcie umowy najmu lokalu, które: 1) podały nieprawdziwe dane we wniosku o przydział lokalu; 2) przestały spełniać kryteria ubiegania się o przydział lokalu". W ocenie Prokuratora, taka regulacja jest sprzeczna z celem ustawy i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 21b ust. 6 u.o.p.l. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 26 marca 2026 r. została podjęta uchwała nr XXVIII/292/2026 w sprawie zmiany uchwały nr LXIV/642/23 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 12 lipca 2023 r., tj. w zaskarżonej uchwale uchylono § 1 ust. 5. Na rozprawie w dniu 7 maja 2026 r. Prokurator dodatkowo wskazał, iż doszło również do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., III SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała nr LXIV/642/23 Rady Miejskiej Pisz z dnia 12 lipca 2023 r. o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pisz, w części objętej zaskarżeniem przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska poinformowała, że dniu 26 marca 2026 r. została podjęta uchwała nr XXVIII/292/2026 w sprawie zmiany uchwały nr LXIV/642/23 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 12 lipca 2023 r., tj. w zaskarżonej uchwale uchylono § 1 ust. 5. Na wstępie należy wyjaśnić, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14, CBOSA). Stwierdzić również należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, a zatem nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy też wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s,g. oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.o.l., a zatem powinna być zgodna z przepisami zawartymi w tej ustawie. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 u.o.p.l., zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Z przywołanych przepisów nie sposób jednak wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przepis art. 4 u.o.p.l. stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy zatem jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. W tym też duchu pozostaje art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l. stanowiący o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, lecz nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, CBOSA). Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku o wynajem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. II SA/Wa 1521/12 oraz w Olsztynie z dnia 15 maja 2018 r., II SA/Ol 264/18, CBOSA). Stosownie do brzmienia kwestionowanego przepisu § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały, § 13 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XLVIII Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. otrzymuje brzmienie: "1. Burmistrz Pisza skreśla z wykazów, o których mowa w § 12 ust. 7 i 9 osoby oczekujące na zawarcie umowy najmu lokalu, które: 1) podały nieprawdziwe dane we wniosku o przydział lokalu; 2) przestały spełniać kryteria ubiegania się o przydział lokalu". Jak już zostało wskazane powyżej delegacja ustawowa zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali gminnych określających w szczególności przesłanki wskazane w art. 21 ust. 3 tej ustawy, jednakże rada gminy nie jest uprawniona do określania kryteriów wykluczających osoby spełniające warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy z grona członków wspólnoty gminnej, którzy są uprawnieni do ubiegania się o wynajęcie lokalu gminnego. W tej sytuacji za istotnie naruszający prawo, ponieważ wykraczający poza zakres delegacji ustawowej należy uznać przepis § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, regulacje uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących jest sprzeczne z celem ustawy oraz równoznaczne z wprowadzeniem regulacji przekraczającej zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 1 określa zasady umieszczania mieszkańców gminy na liście osób uprawnionych do uzyskania pomocy w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, zatem tak długo jak spełnia te kryteria winna pozostawać na liście osób zakwalifikowanych do tej pomocy. W gestii gminy pozostaje więc sformułowanie uchwały w sposób uwzględniający warunki określone ustawowo (por. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 20 października 2010 r., III SA/Lu 412/11; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2011 r., II SA/Go 269/11; WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Ke 782/18; WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Gl 1303/18, CBOSA). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że postanowienia zawarte w § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały - wprowadzające pozaustawowe kryteria, które naruszają zasady wynikające z art. 4 ust. 2 u.o.p.l., w myśl których wszyscy mieszkańcy gminy spełniający podstawowe kryteria przedmiotowe mają prawo, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa, ubiegać się o najem lokalu komunalnego - nie mogły zostać zaakceptowane, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, jako istotnie naruszającej prawo poprzez przekroczenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 21 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., o czym orzeczono w sentencji wyroku.