II SA/Ol 242/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 30 listopada 2022 r. nr LXI/352/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostródy w obrębie osiedla Drwęckiego – rejon ul. 3-go Maja oddala skargę.

Uchwałą Nr LXI/352/2022, z dnia 30 listopada 2022 r., Rada Miejska w Ostródzie (dalej jako "Rada", "organ"), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ostródy w obrębie osiedla Drwęckiego – rejon ul. 3-go Maja, dalej jako "Plan". W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski (dalej jako "Wojewoda"), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej: 1. § 7 ust. 1 – pkt 5 w kolumnie 2, wierszu 3 tabeli, 2. ustalenia części tekstowej i graficznej, odnoszące się do terenów MN, a mianowicie: a) rysunek planu, w odniesieniu do naniesionych na nim obszarów 1MN, 2MN, 3MN, b) § 3 ust. 1 uchwały, w zakresie kolumny 1 i 2 wiersza 2 tabeli, c) § 4 ust. 10 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania: "1MN, 2MN, 3MN", d) § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały, e) § 7 ust. 1 uchwały, w zakresie kolumny 1 i 2 wiersza 2 tabeli. W uzasadnieniu wskazano, że w treści ustaleń szczegółowych, w tabeli § 7 ust. 1 dla terenów 1MN-5MN, w pkt. 1 jako ich przeznaczenie wskazano – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Z pkt. 2 przedmiotowych ustaleń wynika natomiast, że możliwymi do realizacji na tym obszarze pozostają budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami, a także budynek gospodarczy, garażowy lub gospodarczo-garażowy. Dalej, w pkt 5 dopuszczono przeznaczenie do 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe. Rodzaj budynku mieszkalno-usługowy nie został wprost wymieniony w pkt. 2 w odniesieniu do ustaleń obowiązujących dla terenu MN, U, ani też odrębnie zdefiniowany. Powoduje to wątpliwości interpretacyjne i niemożność jednoznacznego odkodowania norm planistycznych. Jednocześnie jednak, ponieważ budynek "mieszkalno-usługowy" stanowić ma w istocie budynek jednorodzinny z usługami, to ustalenia takie pozostają sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p.," w związku z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej jako "P.b.". Ponadto na obszarze opracowania Planu wprowadzono m.in.: - tereny MN - przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których dopuszczono realizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także jednego budynku gospodarczego lub garażowego lub gospodarczo-garażowego, - tereny MN,U – przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z realizacją jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami, a także jednego budynku gospodarczego lub jednego budynku garażowego lub jednego gospodarczo-garażowego, - tereny MN/U – przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, na których dopuszczono budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami lub jednego budynku usługowego, a także jednego budynku gospodarczego lub garażowego lub gospodarczo-garażowego. W ocenie skarżącego, wprowadzony w ten sposób podział powoduje wątpliwości interpretacyjne. Trudno bowiem jednoznacznie przyjąć, czy na obszarze MN możliwe będzie funkcjonowanie usług nieuciążliwych. Wyraźne odróżnienie obszarów MN i MN,U może wskazywać na intencję Gminy – aby na terenach MN całkowicie wykluczyć usługi w budynkach jednorodzinnych, co pozostaje sprzeczne z art. 3 pkt 2a P.b. i prowadzi do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Trudno się zgodzić, aby ustalenia Planu z jednej strony dopuszczały na terenie MN budynki mieszkalne jednorodzinne, zaś z drugiej strony – wykluczały możliwość wydzielenia z takiego budynku lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Całkowite wyłączenie funkcji usługowej na terenach mieszkalnych wymaga zastosowania terminologii, która nie będzie powodowała problemów interpretacyjnych na etapie stosowania prawa. Zakwestionowane skargą ustalenia powodują niepewność planistyczną, gdyż podmiot stosujący prawo będzie mógł dokonać własnej wykładni postanowień zaskarżonej uchwały. Uzasadnione jest stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy w sposób istotny naruszają art. 15 ust.1 u.p.z.p. Sposób zakodowania ww. norm uniemożliwia jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów. Przepisy powinny zaś być redagowane w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Rady, zarzuty skargi nie znajdują żadnego uzasadnienia materialnego i prawnego. Wskazano, że tereny oznaczone symbolami 1MN,U - 5MN,U przeznaczone są na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy czym ustalenia obowiązującego Planu są zbyt ogólne i obecnie nie są wystarczające do ochrony zamieszkującej ten teren ludności. Ze względu na położenie terenu w bardzo ważnej części miasta, objętej dwiema strefami konserwatorskimi i częściowo obszarem Natura 2000 oraz pomiędzy jeziorami i kanałami wodnymi, nastąpiła konieczność bardzo precyzyjnego określenia funkcji, w tym udziału usług, aby wykorzystując władztwo planistyczne zabezpieczyć zrównoważony rozwój tego obszaru. Wprowadzone przeznaczenie terenów zabezpiecza mieszkańców i wskazuje na mieszkaniowy charakter osiedla i określa skalę uzupełnienia zabudowy o funkcję usługową. Wprowadzony podział służy jednoznacznemu wydzieleniu terenów o różnej specyfice i szczególnym charakterze, tak aby korzystanie z Planu nie budziło wątpliwości. W odniesieniu do terenów MN,U Plan wskazuje na zdecydowanie dominującą funkcję zabudowy mieszkaniowej i określa, w jakiej formie może być ona uzupełniona o funkcje usługowe. Stąd w § 7 ust. 1 w tabeli dla terenów 1MN,U-5MN,U w pkt. 2 wskazano, ze na każdej działce budowlanej dopuszcza się realizację dwóch różnych rodzajów budynków służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych: budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami. Budynek jednorodzinny jest zdefiniowany w art. 3 pkt 2a Pb. Dlatego też, dla terenów MN,U wprowadzono dodatkowy rodzaj budynków (mieszkalnych jednorodzinnych z usługami), które nadal muszą zaspokajać potrzeby mieszkaniowe, ale mogą zostać uzupełnione o funkcję usługową o zwiększonym udziale w powierzchni całkowitej budynku, niż w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w Prawie budowlanym. W efekcie budynek mieszkalny jednorodzinny przestaje być budynkiem jednorodzinnym, a jest budynkiem mieszkalno-usługowym, dla którego określono maksymalny udział usług. Zatem zastrzeżenie Wojewody, że w budynku jednorodzinnym może zostać wydzielony lokal usługowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku jest błędne i nieuzasadnione. Plan dopuścił na terenie 1 MN,U-5MN,U dwa rodzaje budynków: budynek jednorodzinny, który posiada swoją definicję w P.b. i budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami (mieszkalno-usługowy), niezdefiniowany w przepisach odrębnych, dla którego Plan, na podstawie władztwa planistycznego, szczegółowo określił dopuszczalną zabudowę. Rada podniosła też, że dla terenów oznaczonych symbolami 1MN-3MN Plan wprowadził przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W Planie nie można jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, czyli nie można powtarzać definicji, ani ich modyfikować. Dlatego też w Planie nie zawarto definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Brak też zapisów, które sugerowałyby, że Plan ingeruje w ustawową definicję i tym samym zakazuje realizacji lokalu usługowego o powierzchni całkowitej do 30% powierzchni całkowitej budynku. W ocenie organu, Plan został sporządzony przy uwzględnieniu przepisów wyższego rzędu, w tym definicji legalnych, zawartych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.259 z późn.zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody nie jest zasadna. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W ocenie Sądu, Rada w przedmiotowej sprawie nie naruszyła swoich kompetencji i nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że postanowienia § 7 kolumna 2 pkt 5 tabeli 2 1MN,U-5MN,U są niezgodne z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 3 pkt 2a P.b. Zgodnie z tymi postanowieniami Planu – dopuszcza się przeznaczenie do 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania. W myśl zaś postanowień art. 3 pkt 2a P.b. – ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W pierwszej kolejności należy wskazać na postanowienia Planu dotyczące przeznaczenia terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 - tereny 1MN, 2MN, 3MN przeznaczone są na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny 1MN,U-5MN,U – na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, a tereny 1MN/U, 2MN/U – na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W postanowieniach tych Rada szczegółowo i w sposób niebudzący wątpliwości określiła przeznaczenie konkretnych terenów MN, MN,U i MN/U. W § 7 ust. 2 tabeli 2 zapisano: przeznaczenie terenu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług (tj. MN,U). Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę i co wynika z § 3 Planu, dla terenów MN,U wprowadzono dodatkowy rodzaj budynków – mieszkalnych jednorodzinnych z dopuszczeniem usług (mieszkalno-usługowych), które nadal muszą zaspokajać potrzeby mieszkaniowe, ale mogą zostać uzupełnione o funkcję usługową. Ten rodzaj zabudowy nie jest jednoznaczny z zabudową MN – zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jest wyodrębniony w Planie, co oznacza, że dopuszczalny tu jest zwiększony udział usług w powierzchni całkowitej budynku w stosunku do budynku jednorodzinnego, o którym mowa w P.b. i w § 3 ust. 1 kolumna i wiersz pierwsze tabeli. Rada wprowadziła ten rodzaj budynków i miała takie uprawnienie. Konsekwencją tego są postanowienia § 7 tabeli 2 ust. 5. Zgodnie z tymi postanowieniami – dopuszcza się przeznaczenie do 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalno-usługowego na cele usługowe. W myśl zaś ust. 1 dotyczącego terenów 1MN,U-5MN,U– przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Zabudowa przewidziana w ust. 5 dotyczy więc zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i jest możliwa, biorąc pod uwagę powyższe postanowienia P.b. i Planu. Nie narusza też wskazanych w skardze przepisów prawa. W § 3 Rada przewidziała, jak wskazano wyżej, przeznaczenie terenów 1MN-3MN na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem skarżącego, oznacza to wyłączenie funkcji usługowej na terenach mieszkalnych i wymaga zastosowania terminologii, która nie będzie powodowała problemów interpretacyjnych. Należy w tym miejscy wskazać, że organ nie zawarł w Planie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem ta definicja zawarta jest w art. 3 pkt 2a P.b. i organ nie może jej modyfikować. Z tego też względu nie sposób przyjąć za skarżącym, że teren 1MN-3MN jest wyłączony z funkcji usługowej. W myśl postanowień P.b., ale także Planu (1MN-3MN), dopuszczalne są na tym terenie usługi, poprzez wydzielenie jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Brak przesłanek do takiego odczytywania postanowień Planu, jakiego dokonał skarżący. Postanowienia te należy interpretować przy uwzględnieniu postanowień art. 3 pkt 2a P.b. W ocenie Sądu, w związku z tak sformułowanymi postanowieniami dotyczącymi zabudowy jednorodzinnej, zastosowanymi w Planie, organ precyzyjnie i w sposób jasny, i czytelny dopuścił zabudowę usługową zgodnie z warunkami lokalnymi i potrzebami społeczności lokalnej oraz obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu, zastosowane przez organ zapisy Planu nie powodują niepewności planistycznej. Są jasne i czytelne. Sąd nie podziela więc stanowiska skarżącego, że zapisy Planu powodują wątpliwości interpretacyjne, czy są sprzeczne z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz 3 pkt 2a P.b. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.