II SA/Ol 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019r. na posiedzeniu niejawnym wniosku N. Fundacji Rozwoju "[...]" z siedzibą w N. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skarg P. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. postanawia odmówić dopuszczenia N. Fundacji Rozwoju "[...]" z siedzibą w N. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. WSA/post.1 – sentencja postanowienia

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019r. (sygn. akt II SA/Ol 225/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skarg P. K. i E. K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. stwierdził nieważność części II zaskarżonego Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie określonym w wyroku w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W dniu 25 czerwca 2019r. do tut. Sądu wpłynął wniosek N. Fundacji Rozwoju "[...]" z siedzibą w N. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Wskazano, że Fundacja jest organizacją społeczną, której celem działania jest m.in. ochrona środowiska. Przedmiotem postępowania jest zaś uchwała w sprawie Studium, która zawiera założenia dotyczące m.in. dopuszczalnych ram inwestycji, które będą oddziaływać na środowisko i społeczność lokalną. Podano, że postępowanie sądowe zostało zainicjowane przez inwestorów, którzy zamierzają wybudować dwie fermy drobiu, 6 tuczarni trzody chlewnej oraz 8 kurników. W związku z tym w ocenie Fundacji spełnione są przesłanki dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Wskazać należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W kwestii zaś możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawach dotyczących oceny legalności uchwały rady gminy w orzecznictwie sądowadministracyjnym stanowisko nie jest jednolite. Istnieją bowiem orzeczenia, w których wyrażano pogląd przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznych do takich postępowań (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012r. II OZ 104/12, z 26 kwietnia 2012 r. II OZ 338/12, z 8 maja 2012r. II OZ 346/12, z 19 lipca 2012r. II OZ 604/12 – dostępne w CBOSA). Jednakże w nowszych orzeczeniach prezentowane jest stanowisko, że nie jest możliwe dopuszczenie do udziału organizacji społecznych w tego typu postępowaniach. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018r. (sygn. akt II OZ 140/18, dostępny w CBOSA) zgodnie z art. 9 p.p.s.a., organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Aby organizacja społeczna mogła uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestnik na prawach strony konieczne jest więc łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 33 § 2 p.p.s.a., tj.: sprawa sądowoadministracyjna musi dotyczyć interesu prawnego innych osób i zakresu statutowej działalności organizacji społecznej oraz przedmiotem sprawy muszą być akty podjęte w toku postępowania administracyjnego. Ograniczenie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym tą ostatnią przesłanką wynika z obowiązku wykładni normy prawnej w kontekście całego przepisu prawnego, a art. 33 § 2 p.p.s.a. w pierwszej normie ustanawia ograniczenie przesłanką postępowania administracyjnego i stanowi o połączeniu tych dwóch norm prawnych spójnikami "a także". Przyjęcie takiej konstrukcji jest zgodne z koncepcją ochrony interesu prawnego wnoszącego skargę. Dopuszczenie innych podmiotów, z przyznaniem im praw procesowych, jest możliwe, gdy przepis tak stanowi. Ochrona obiektywnego porządku prawnego ma gwarancje w tym, że sąd nie jest związany granicami skargi, a gdy zachodzi konieczność ochrony praworządności, legitymację do złożenia skargi ma prokurator (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Warszawa 2015 r., str. 197). W literaturze wskazuje się również, że wniosek taki wynika zarówno z systemowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., jak i z interpretacji art. 50 § 1 p.p.s.a., który uzależnia legitymację skargową organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób od tego, czy uczestniczyła ona uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Łączne odczytywanie ww. przepisów wskazuje, że ograniczenie ustanowione w przywołanym wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a. powinno dotyczyć również organizacji społecznej zgłaszającej wniosek o dopuszczenie jej do postępowania w sprawach innych osób (por. A. Nędzarek, "Znaczenie udziału organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/4/s. 41). Dalej w powołanym postanowieniu NSA odnosił się do postępowania dotyczącego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale regulacje te są analogiczne jak w przypadku uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. NSA wskazał zatem, że postępowanie dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Jest to szczególne postępowanie dotyczące uchwały w sprawach z zakresu administracji publicznej, której przedmiotem jest akt planowania w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia takiego aktu został samodzielnie określony przepisem art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1539/09, postanowienie NSA z 2 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 40/10, wyrok NSA z 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1919/10, dostępne w CBOSA). W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008r., sygn. akt II OZ 1361/07, dostępne w CBOSA). Wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że organizacja społeczna nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowanego planu (por. postanowienie NSA, z dnia 12 lutego 2016r., sygn. akt II OZ 1307/15, dostępne w CBOSA). Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach: z 12 lutego 2016r. sygn. akt II OZ 38/16, z 29 sierpnia 2018r. sygn. akt II OZ 839/18). Sąd, rozpatrując wniosek w przedmiotowej sprawie, przychyla się do stanowiska, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy w sprawie studium nie jest dopuszczalne. Jak wskazano bowiem wyżej przyjęcie takiej możliwości powodowałoby że organizacja społeczna miałaby więcej uprawnień, niż każdy inny podmiot, co nie jest zgodne z konstytucyjną zasad równości, określoną w art. 32 Konstytucji RP. W związku z tym brak jest podstaw do dopuszczenia Fundacji do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. W związku z powyższym, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia. .