II SA/Ol 216/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. oddala skargę.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. Ż. (skarżący, strona) od decyzji Wójta Gminy E. (Wójt, organ I instancji) z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce nr [...], obręb P., gmina E., jako nie wypełniającej warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 26 maja 2025 r. E. Ż. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce nr [...], obręb P., gmina E. We wniosku wskazał charakterystyczne parametry inwestycji, zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej oraz dostęp do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy E. odmówił ustalenia - na rzecz strony - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, planowanej do realizacji na działce nr [...], obręb P., gmina E. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2025 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji stwierdzając, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. [...] z późn zm. – uchwała Sejmiku), którym wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wyjaśniono też, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (RDOŚ) nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstwa od w/w zakazów. Wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywane na podstawie art. 106 k.p.a. jest niezbędnym wymogiem wydania takiej decyzji. Dlatego też brak uzgodnienia ze strony RDOŚ stanowi przesłankę do odmowy wydania decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 6 i 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Skarżący zarzucił, iż wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest w niniejszej sprawie uzależnione jedynie od stanowiska RDOŚ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jednak projekt decyzji został także przedłożony do uzgodnienia właściwemu zarządcy drogi, tj. Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący wskazał, że położenie działki nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w obszarze Chronionego Krajobrazu [...] jak i w sąsiedztwie przebudowywanej drogi krajowej nr [...] jest mu doskonale znane i w związku z tym niezrozumiałym jest fakt, że przedłożony do uzgodnień projekt decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniał tych uwarunkowań, a organ wydający decyzję po uzyskaniu przedmiotowych postanowień, nie dążył do poprawy sporządzonego projektu decyzji, aby po ponowieniu wymaganych uzgodnień wydać pozytywną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z [...] r. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obejmujący działkę nr [...], obręb P., położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (ustanowionego uchwałą Sejmiku) i jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Powyższe oznacza, że organ I instancji był zobowiązany do uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z RDOŚ. W sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] r. odmówił uzgodnienia - w zakresie ochrony przyrody - warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. RDOŚ podał, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku, którym wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. RDOŚ podał, że analizując załącznik graficzny do projektu decyzji oraz ogólnodostępne mapy terenu ustalono, iż planowana inwestycja będzie realizowana w pasie szerokości 100m od linii brzegowej Jeziora P. Wyjaśniono też, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważał możliwość zastosowania odstępstwa od w/w zakazu i po dokonaniu analizy uznał, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania odstępstwa wskazanego w uchwale Sejmiku (§ 5 ust. 2 uchwały). Strona nie zaskarżyła w/w postanowienia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w związku z czym postanowienie RDOŚ stało się ostateczne. Kolegium wyjaśniło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przewiduje formę związaną. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. W ocenie Kolegium postępowanie mające na celu zbadanie wpływu planowanej inwestycji na obszar chroniony, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji, z uwagi na to, iż organ uzgadniający odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, organ I instancji nie mógł ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a zatem decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Na gruncie kontrolowanej sprawy oznacza to, że odmowa uzgodnienia decyzji przez RDOŚ (organ współdziałający) wyłączała możliwość wydania przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W skardze wywiedzionej do Sądu na decyzję Kolegium skarżący wniósł o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu I instancji; zobowiązanie organu I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania; sporządzenie kompletnego i prawidłowego projektu decyzji o warunkach zabudowy; wrysowanie w załączniku graficznym poprawnej strefy ochronnej 100 metrów od linii brzegowej Jeziora P.; ponowne wystąpienia o uzgodnienie do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Podniósł, że organy obu instancji błędnie uznały, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. bowiem istotą niniejszej sprawy nie jest sama treść przepisów dotyczących strefy ochronnej jeziora, lecz fakt, że odmowa uzgodnienia była konsekwencją wadliwie sporządzonego projektu decyzji przekazanego do uzgodnienia przez organ I instancji. Argumentował, że jeżeli projekt decyzji jest wadliwy, niepełny lub sporządzony bez zachowania należytej staranności - negatywne uzgodnienie nie przesądza o obiektywnej niemożliwości realizacji inwestycji. Nie można utożsamiać braku uzgodnienia konkretnego projektu decyzji z obiektywną sprzecznością inwestycji z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że nieruchomość jako taka nie pozwala na wyznaczenie obszaru zabudowy poza strefą 100m od jeziora. Wykazały jedynie, że sporządzony projekt decyzji nie uzyskał uzgodnienia. Co istotne, nawet po otrzymaniu negatywnego uzgodnienia organ I instancji powinien był: przeanalizować przyczynę odmowy, ograniczyć obszar inwestycji do części położonej poza strefą 100 m, sporządzić skorygowany projekt decyzji, ponownie wystąpić o uzgodnienie. Zaniechanie tych czynności stanowi naruszenie nie tylko art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale również zasady proporcjonalności oraz zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa (art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, CBOSA). A contrario, brak spełnienia chociażby jednego wymogu wynikającego z obowiązujących przepisów uniemożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyczyną wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy było negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dokonane postanowieniem z dnia [...] r. Obowiązek dokonania takiego uzgodnienia w niniejszej sprawie wynikał z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W pkt 7 nałożono obowiązek uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego decyzji w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Na gruncie niniejszej sprawy, teren inwestycji położony jest natomiast na obszarze objętym uchwałą Sejmiku. Trzeba również podkreślić, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu ochrony środowiska, działającym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2026 r. poz. 670). Charakter prawny uzgodnienia był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1493/19 (CBOSA), gdzie stwierdzono: "Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne". Na wiążący charakter stanowiska organu dokonującego uzgodnienia zwrócił też uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 659/19 (CBOSA): "Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora". Co istotne, w dacie wydawania uzgodnienia oraz zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 53 ust. 5 u.p.z.p. o treści: "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi". Z akt sprawy wynika, że skarżący nie zaskarżył w/w postanowienia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w związku z czym postanowienie RDOŚ stało się ostateczne. W świetle powyższego niezasadny jest argument skargi, że nie można utożsamiać braku uzgodnienia konkretnego projektu decyzji z obiektywną sprzecznością inwestycji z przepisami odrębnymi. To właśnie uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest tym jedynym etapem postępowania, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami odrębnymi. Przechodząc dalej, RDOŚ, a za nim Kolegium zwróciły uwagę na treść § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku, którym wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. RDOŚ wskazał, że analizując załącznik graficzny do projektu decyzji oraz ogólnodostępne mapy terenu ustalono, iż planowana inwestycja będzie realizowana w pasie szerokości 100m od linii brzegowej Jeziora P. Istotne w sprawie jest jednak to, że jak wskazał RDOŚ, analizie poddano nie tylko wniosek oraz załącznik graficzny do projektu decyzji, ale również inny materiał dowodowy, tj. materiał mapowy – ortofotomapy, mapy rastrowe, mapy topograficzne, zdjęcia satelitarne. I dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że teren nieruchomości skarżącego nie spełnia warunku określonego § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku. Zauważyć przyjdzie, że w celu dokonania oceny, w ramach procedury uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ ochrony przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.), organ ten może korzystać z różnych środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.). W szczególności, nie ma przeszkód prawnych, aby jako dowód w sprawie dopuścić dane uzyskane zarówno z portali mapowych prowadzonych przez organy administracji rządowej (np. geoportal.gov.pl) oraz poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, jak również dane pochodzące z zasobów mapowych udostępnianych przez podmioty prawa prywatnego (np. serwis GoogleMaps). Zatem dowodem w postępowaniu może być ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, które jest opracowaniem geodezyjnym, wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 769/20, CBOSA). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że teren nieruchomości skarżącego znajduje się w pasie szerokości 100m od linii brzegowej jeziora. Należy również zauważyć, że to wnioskodawca określa lokalizację planowanej inwestycji wskazując, czy wniosek dotyczy całej działki, czy tylko jej części, zaś organ orzekający o warunkach zabudowy jest tym wnioskiem związany. W tych okolicznościach zupełnie bezpodstawny jest zarzut strony skarżącej, że to organ I instancji winien tak zmienić projekt decyzji przedstawionej do uzgodnienia, aby zostały spełnione wymogi określone w powołanej uchwale Sejmiku. Natomiast organ przygotowujący projekt decyzji nie jest uprawniony do jakiejkolwiek modyfikacji wniosku złożonego przez inwestora. Zauważyć też należy, że Kolegium rozważało możliwość zastosowania odstępstwa od w/w zakazu przewidzianego w uchwale Sejmiku, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Nie ma przy tym wątpliwości, że brak jest podstaw do zastosowania któregokolwiek z odstępstw od zakazów wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych i materialnoprawnych, których dotyczą zarzuty sformułowane w skardze. W szczególności, zdaniem składu orzekającego, nie nasuwają zastrzeżeń ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w kontekście standardów postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd nie stwierdził ponadto tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które ma obowiązek badać z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a. | |