II SA/Ol 20/17

Dnia 28 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 10 września 2013 roku nr XXIX/199/13 w sprawie stypendiów sportowych przyznawanych przez Gminę Miasto Braniewo za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska w Braniewie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, podjęła w dniu 10 września 2013 r. uchwałę Nr XXIX/199/13 w sprawie stypendiów sportowych przyznawanych przez Gminę Miasto Braniewo za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 23 października 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2013 r., poz. 2940). Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł Prokurator Rejonowy w Braniewie zarzucając naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie polegającego na: - przekroczeniu legitymacji ustawowej w zakresie ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, do zawodników klubów sportowych mających siedzibę w Braniewie, co stanowi istotne naruszenie określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa w zakresie § 1 uchwały oraz rozdziału I ust. 1 regulaminu przyznawania stypendium stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały; - powierzeniu Burmistrzowi Miasta Braniewa prawa przyznawania stypendium w zakresie § 5 uchwały oraz rozdziału I ust. 3 regulaminu przyznawania stypendium, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały; - nie określeniu wysokości stypendiów sportowych oraz nieuwzględnieniu znaczenia danego sportu dla Gminy Miasta Braniewa w zakresie § 3 uchwały oraz rozdziału I ust. 4 regulaminu przyznawania stypendium stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. W konsekwencji Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 i § 5 uchwały w sprawie stypendiów sportowych przyznawanych przez Gminę Miasto Braniewo za wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uchwale Rada wprowadziła zapisy wykraczające poza upoważnienie wynikające z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ograniczając krąg uprawnionych do zawodników klubów sportowych mających siedzibę w Braniewie. Ustawodawca zagadnienie to uregulował w ustawie i nikomu nie przyznał kompetencji do jego doprecyzowania, zatem ograniczenie to nie mieści się w delegacji ustawowej. Wysokość stypendium sportowego powinna zostać precyzyjnie określona poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma dana osoba za swoje osiągnięcia sportowe lub poprzez określenie sposobu jej wyliczenia, a kompetencje w tym zakresie przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, który nie może ich przekazać organowi wykonawczemu. Rada nie określiła w sposób precyzyjny wysokości przyznawanych stypendiów, nie uwzględniła również znaczenia danego sportu dla Gminy, powierzyła zaś Burmistrzowi Braniewa prawo do przyznawania stypendium. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Braniewa wniosła o jej uwzględnienie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę w całości podzielono argumentację Prokuratora zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2016 r., poz. 718) (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) dalej: u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z 8 lutego 1996r. sygn. SA/Gd 327/95). Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w tej sprawie jest zasadna. Mając na uwadze cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 176, ze zm.), jest aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie powyższych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., w sprawie II OSK 1077/09, CBOSA ). Przechodząc do analizy przepisów skarżonej uchwały stwierdzić należy, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie, stanowiąc w art. 31 ust. 1 i 2, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody mogą być również przyznawane dla trenerów szkolących zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe. Z kolei ust. 3 tego artykułu stwierdza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy. Z upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe może uzyskać dany zawodnik, osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport lub trener szkolący takiego zawodnika (ust. 3). Naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w skarżonej uchwale Rady Miejskiej w Braniewie są ograniczenia dotyczące osób mogących otrzymywać stypendia. W § 1 uchwały wprowadzono zapisy warunkujące możliwość przyznania stypendium sportowego, które nie mają żadnego umocowania ustawowego to jest konieczność bycia zawodnikiem klubu sportowego mającego siedzibę w Braniewie i posiadanie licencji sportowej. W ocenie Sądu przepisy zamieszczone we wskazanej jednostce redakcyjnej określają dodatkowe, nie przewidziane w upoważnieniu ustawowym warunki, jakie winien spełniać sportowiec, by mógł uzyskać okresowe stypendium sportowe. Ograniczenia te dotyczą zarówno konieczności przynależności do klubu sportowego posiadającego siedzibę w Braniewie, jak też posiadania licencji. Należy podkreślić, że katalog podmiotów mogących otrzymywać stypendia lub nagrody sportowe, został określony przez ustawodawcę. Z przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie wynika jednoznacznie, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada umocowania do doprecyzowania tego katalogu, ani jego zmiany. Tymczasem Rada poprzez zapisy § 1 uchwały pozbawiła prawa do nagrody osoby niezrzeszone w braniewskich klubach sportowych, ograniczając ten krąg do zawodników klubów sportowych, których siedzibą jest Braniewo. Niewiadomą pozostaje również to co Rada rozumie pod pojęciem "osiągają wysokie wyniki sportowe", gdyż pojęcie to nigdzie nie zostało sprecyzowane, a w uchwale brak jest nadto wskazania, które dyscypliny sportowe mają znaczenie dla Rady Miejskiej w Braniewie. W ocenie Sądu takie zawężenie stanowi nie tylko naruszenie delegacji ustawowej, ale również konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji. Przepis ten po prostu pozwala na uprzywilejowanie zawodników będących członkami klubów sportowych. Kryterium mogącym być branym pod uwagę jest znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Nawet gdyby przyjąć, że wskazanie przez Radę dyscypliny sportowej ważnej dla danej Gminy nastąpiło poprzez wskazanie, że są to dyscypliny, które są prowadzone w klubach sportowych działających na terenie Gminy, to jeszcze nie oznacza, że prawidłowym wskazaniem znaczenia danego sportu dla jednostki jest określenie, że sport taki może być uprawiany jedynie w ramach klubu sportowego działającego na terenie Gminy. Dyscyplina sportu ważna dla Gminy może bowiem być uprawiana przez osoby fizyczne zarówno w ramach klubu sportowego działającego na terenie Gminy, jak również osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportową może nie być związana z żadnym klubem działającym na terenie Gminy, lecz uprawiać dyscyplinę sportową ważną dla niej i osiągać we współzawodnictwie określone wyniki sportowe, przy czym być jej mieszkańcem. Tylko Rada Gminy ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów i nagród, które są przyznawane na podstawie art. 31 ustawy o sporcie. Natomiast w zaskarżonej uchwale Rada faktycznie scedowała to uprawnienie bez podstawy prawnej na rzecz Burmistrza Braniewa, gdyż w rozdziale I ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały określono, że wysokość stypendium w zależności od wyników osiąganych przez zawodnika poziomu sportowego wynosi od 100 do 400 złotych. Tak więc to organ wykonawczy gminy, a nie Rada, faktycznie decyduje o wysokości przyznanego stypendium, gdyż Rada Miejska w Braniewie określiła dolną i górną granicę takiego stypendium, ale o jego wysokości w każdym przypadku decyduje Burmistrz. Jeżeli w samym zapisie § 5 uchwały, stwierdzającym, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi Miasta Braniewa nie można doszukać się naruszenia prawa to już zestawienie treści tego zapisu rozdziałem I załącznika Nr 1 do uchwały faktycznie przekonuje, że to nie Rada Miejska przyznaje stypendia sportowe, a Burmistrz. Przecież w powyższym załączniku jednoznacznie stwierdzono, że stypendia przyznaje Burmistrz Miasta Braniewa, od uznania Burmistrza uzależniona została nadto wysokość stypendium i określenie znaczenia danego sportu dla Gminy oraz osiągniętego wyniku sportowego. Powyższe oznacza wykroczenie poza delegację ustawową, jak również jej modyfikację poprzez przeniesienie kompetencji w zakresie przyznawania stypendiów, skoro z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wynika, że do określenia wysokości stypendium upoważniona jest rada, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Bez wątpienia to naruszenie prawa ma charakter istotnego, gdyż doszło do naruszenia kompetencji organu, który na mocy przepisu upoważniającego wskazywał organ uprawniony do określenia wysokości stypendium. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania dotyczące błędnego zapisu Uchwały o konieczności przynależności sportowca do klubu sportowego mającego siedzibę w Braniewie, stwierdzić należy, że błędny jest również zapis § 3 ust. 2 uchwały mówiący o przekazywaniu stypendiów sportowych wyłącznie za pośrednictwem klubów sportowych, bo przecież zawodnik otrzymujący stypendium nie musi być członkiem żadnego klubu sportowego. Identyczna argumentacja dotyczy ustanowionej w rozdziale III załącznika Nr 1 do uchwały obowiązku reprezentowania, w trakcie pobierania stypendium, braniewskiego klubu sportowego. Nadto zauważyć należy, że w ocenie Sądu orzekającego w sprawie przepis art. 31 ustawy o sporcie nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określania szczegółowych zasad wstrzymywania stypendiów sportowych przyznawanych ze środków gminy. Pomimo tego, że w uchwale nie określono tych zasad, to tytuł rozdziału III załącznika Nr 1 do uchwały mówi o wstrzymywaniu stypendiów. Wyeliminowanie opisanych wyżej zapisów uchwały dotyczących określenia osób, którym można przyznać stypendium, a w szczególności zapisu dotyczącego wysokości w jakiej stypendia mogą być przyznane, skutkowało tym, że stwierdzenie nieważności musiało dotyczyć całości zaskarżonej uchwały, a nie poszczególnych jej zapisów. Najprościej rzecz ujmując nie można pozostawić w obrocie prawnym uchwały dotyczącej możliwości przyznania stypendium, jeżeli na podstawie jej zapisów nie można przyznać żadnego stypendium. Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.